Автор реформы децентрализации Анатолий Ткачук: "Префекты – глупость, нет в украинском языке такого слова"

15 Октября 2015, 07:49

В интервью "Сегодня" директор по науке и развитию Института гражданского общества и по сути автор реформы децентрализации в Украине Анатолий Ткачук рассказал об особенностях реформы и мировом опыте

<p>Фото: Facebook</p>
Фото: Facebook

На интервью с Анатолием Федоровичем мы встретились неподалеку от здания Минрегиона в одной из маленьких кофеен. Во времена президентства Ющенко он был замглавы ведомства до прихода к власти Виктора Януковича. В 2014-м ему предлагали вернуться, но он пошел в директоры по вопросам науки и развития "Института гражданского общества". Целый год с чиновниками и экспертами готовил реформу децентрализации: писал законопроекты, провел десятки, если не сотню круглых столов и пресс-конференций. Теперь вместе с коллегами ездит по регионам, рассказывая местным властям и народу, что такое децентрализация, и почему так нужна реформа. 

- Украина проводит децентрализацию по французско-польской модели. К примеру, префекты – чисто французская модель президентских управляющих на местах.

- Префекты – это глупость. Нет в украинском языке слова "префект", оно чужое. Что касается госчиновника высокого класса, который стоит на страже Конституции, законов и интересов государства – это абсолютно правильно. Это не французская модель. Если забрать слово префект, такая модель существует везде. В Польше – воевода, в Италии – комиссар. Другое дело, что в разных странах эти чиновники или полностью подконтрольны правительству, или – правительству и президенту. У нас таких чиновников предлагается назначать президенту по представлению Кабмина. И по этому вопросу есть дискуссия. В Украине правительства меняются так часто, что так же часто будут менять и "префектов". Поэтому смешанный способ назначения сейчас, может, и нормальный. Но название неправильное.

Изначально же предлагали "державний урядник"…

- Мы же и предлагали. Мы предлагали простую схему: все новое должно называться новыми терминами, которые имеют исторические украинские корни. Базовый уровень – волость. В Украине существовали волости еще со времен Киевской Руси. Второй уровень – повет. А региональный уровень – край.

В планах – ликвидировать рай- и обладминистрации. Но, по сути, новоназначенным префектам, как и сегодняшним губернаторам, нужен аппарат сотрудников для работы. То есть, старые кадры из администраций просто перейдут на работу к префектам?

- Конечно, префект не может существовать сам. У него должны быть юристы, аналитики. Сегодня в ОГА работают больше тысячи человек. Теперь значительная часть этих людей будет работать в облисполкоме, и небольшая – останется на уровне префекта.

Также в селах появятся старосты…

- Когда на достаточно большой территории, где 20-30 поселений, будет одна громада с большим бюджетом и полномочиями, – будет глава громады и совет. Маленьким поселениям нужно контактировать с новыми советом и главой. И им не нужно каждый раз бежать в центральный город или населенный пункт, чтобы там решить вопрос. У них будет староста, который будет выполнять роль коммуникатора: собрать какие-то бумаги и отвезти, или проконтролировать, убирает ли коммунальное предприятие мусор на этой территории. Мало того, в больших селах, которые войдут в объединенную громаду, останутся какие-то службы: социальные офисы, библиотека…То есть, территориальные офисы. И староста, фактически, будет возглавлять этот офис.

В Польше, к примеру, бюджетам гмин из центрального выделяют деньги на образование. В Украине местным бюджетам дают деньги на образование и, к примеру, на медицину?

- Сегодня они финансируются за счет государственной медицинской и образовательной субвенций. Так и останется. Но есть две составляющих: сеть (образовательных и медицинских учреждений – Авт.), которая находится в собственности громад, и расходы на одного учащегося, которые рассчитываются государством. Поэтому передача последнего на уровень громады должна существенно улучшить качество образования. Сегодня на одного учащегося государство выделяет приблизительно 9 тыс грн в год. В городских школах – это 6-7 тыс грн. В селах цифра возрастает до 15-20 тыс грн. Рекорд – 35 тыс грн. То есть, денег на одного ребенка выделяется в 5 раз больше, чем в городской школе, а результат – тотальная малограмотность. Если вопросы образования передать на уровень громады, местное самоуправление получит определенную сумму денег в расчете на количество учащихся. Этих денег точно не хватит для той сети образовательных учреждений, которая есть сегодня.

Странная история: у нас средних школ больше всего, начальных – меньше всего. А должно быть наоборот. Но пока это не компетенция органов местного самоуправления все кричат, что мы не допустим закрытия школ. А Киев – гад, не дает нам денег на школу. А о том, что нужно платить 35 тыс на ребенка, никто не думает.

Думают, пусть дядя Вася где-то соберет денег и нам даст. Под Киевом есть школа, в которой учится  47 детей на все 10 классов. Когда директор этой школы начал кричать, что не допустит закрытия, я спросил: какой средний бал ваших выпускников по ВНО? Пять раз публично спрашивал. Молчал. Потом его прорвало, сказал: "Что вы думаете, что все должны идти в университеты? А кто ж тогда у вас унитаз установит?". Тогда я обратился к людям, которые присутствовали на встрече: "Смотрите, директор ставит планку для ваших детей унитазы устанавливать!". Конечно, когда система начнет работать, первые пару лет будет сложно, будут скандалы. Но потом все отработается, где-то сеть образовательных учреждений сократится, где-то громады могут между собой договориться в рамках сотрудничества. Будут их дети ходить на учебу в соседнюю громаду и перечислять 9 тыс на ребенка в бюджет этой громады.

Бюджетная децентрализация уже стартовала. А так называемая политическая – добровольное объединение громад, передача полномочий на места, – еще идет. Можно сказать, что следующие два года до местных выборов в 2017-м станут пилотными?

- Нет никаких пилотов, децентрализация уже идет. В городке  Кобеляки (Полтавская обл.) все улицы отремонтированы, в пригороде Хмельницкого Гречанах никогда не было дороги и тротуаров – сейчас все отремонтировано. По всей Украине идет процесс. Это первые последствия изменения бюджетных подходов, которые произошли в декабре, и за полгода мы имеем очень неплохие результаты. В среднем по Украине на человека собрано по 75 грн от сбора с розничной продажи подакцизных товаров (по ставке до 5% стоимости реализованного товара – Авт.). А в прошлом году этих денег не было. К примеру, налога на недвижимость за полгода собрали больше, чем в расчете за год. По ПДФО в местные бюджеты за полгода поступило где-то на 10 млрд грн больше. То есть, это серьезные результаты. Плюс реально начался процесс объединения громад. К примеру, в Хмельницкой облсовет утвердил 23 объединенных громады, и там пройдут выборы на новой основе.

Бюджет польской гмины получает до 38% налога на доходы предприятий…

- У нас есть налог на доходы предприятий. Он уходит на уровень области. И это правильно. Возьмем город Нетишин Хмельницкой обл. Там находится Хмельницкая АЭС – самый крупный плательщик этого налога. Не может этот налог быть оставлен только для бюджета города Нетишин, потому что не Нетишин строил АЭС.

А если взять предприятия поменьше?

- Мелкие предприятия "сидят" на едином налоге, который и так закреплен за местными бюджетами. И сегодня украинская бюджетная система похожа на северно-европейскую модель: Дании, Норвегии, Швеции.

Смогут ли местные бюджеты вводить свои местные налоги? К примеру, немцы платят в бюджеты общин налог на собак…

- В разных странах мира – разные налоговые системы. Если смотреть глобально, минимум 60-70% поступлений всех местных бюджетов – это ПДФО. Потому что это самый стабильный и предусматриваемый налог, который говорит о том, что там (в этой громаде – Авт.) кто-то еще работает. Поэтому основным является налог на доходы физлиц. Вторая часть налогов, так называемые рентные налоги: на недвижимость, землю…

В Украине все кричат, мол, дайте нам землю, мы будем ее продавать, устанавливать какие угодно налоги. Но это невозможно. Не может громада существовать за счет рентных платежей. Это только развращает людей и ведет к деградации.

И не могут рентные платежи быть большими, поскольку это не даст возможности развиваться бизнесу. Поэтому, как правило, составляющая рентных платежей в местных бюджетах разных стран не более 10-11%. Есть разнообразные местные налоги, в том числе на собак, сбор на дождевую канализацию… Но это все очень мелкие налоги. И говорить, что их сейчас нужно вводить, нет никакого смысла. Налог важен и нужен, когда сумма, которая поступает намного больше затрат на администрирование этого налога. Если налог мелкий, зачем он нужен? Усложнять жизнь людям, которые занимаются сбором налогов?

Уже создан Госфонд регионального развития. Как и какие регионы могут претендовать на получение денег Фонда? Может ли, к примеру, громада написать проект и под него получить деньги?

- В Украине уже полностью создано законодательное обеспечение для работы Госфонда регионального развития. Есть базовый закон об основах государственной региональной политики, который определяет, как разрабатывается государственная стратегия регионального развития, региональные стратегии, планы реализации, которые заканчиваются конкретными проектами. И Госфонд финансирует конкретные проекты, которые отвечают стратегии области. Каким образом распределяются деньги?

Они распределяются в автоматическом режиме между регионами: 80% всех средств Фонда распределяются пропорционально между всеми регионами в зависимости от населения региона. То есть, если в регионе проживает 3% всего населения Украины, регион получает 3% от этих 80%. Остальные 20% распределяются между регионами в зависимости от количества населения в этом регионе, где ВВП на душу населения меньше 75%.

Поэтому часть областей получает один транш, другая часть – два. Сегодня подготовлены и приняты все подзаконные акты, которые говорят, как готовить проект, как его подавать. На сайте Минрегиона есть раздел, где в онлайне можно заполнить проектную заявку. Все сделано очень красиво. За исключением психологической готовности людей в областях готовить такие проекты. В 2015-м, традиционно, подавали на финансирование всякие мох и болото, которые мало чем отвечают стратегии развития области. Но учитывая, что законодательную базу только приняли, на все это как-то закрыли глаза. Но, думаю, в 2016-м такого уже не будет. Области должны готовить нормальные конкретные проекты, которые будут увеличивать способности областных экономик.

Звучали предложения наполнять Госфонд деньгами международных доноров и иностранных инвесторов, чтобы громады могли привлекать иностранные инвестиции под конкретные целевые программы развития регионов.

- Если есть стратегия развития области, которая предусматривает, к примеру, что в определенном районе области есть лишние рабочие руки, самозанятые люди, но они не могут работать…Там может быть , например, проект создания молочного кооператива. И под этот проект выделяются деньги: на покупку оборудования, постройку помещения. Чтобы люди на селе, которые выращивают скот, могли сдавать качественное молоко по высокой цене. И это будет увеличивать доходы домохозяйств. И такой проект может быть профинансирован, и во многих областных стратегиях это было прописано. Но ни одна область не подала такого проекта. Потому что они не могут понять, как это написать. Проще написать: "поменять окна в школе".

То есть, за счет международных доноров этот Фонд еще не наполняется?

- Нет. Но, у нас есть договоренность с ЕС в соответствие с которой на поддержку регионального развития ЕС выделил 50 млн евро. И для того, чтобы эти деньги зашли, Украина должна выполнить несколько условий. Первый транш в 26 млн евро должен зайти где-то вначале следующего года, так как мне кажется все критерии к этому времени мы выполним. Потому что для этого транша мы должны были принять закон, запустить Фонд, выделить деньги в Фонд и передать регионам не менее 70% денег Фонда. Пока все идет нормально, мы все выполняем. Первый транш в 26 млн евро – это небольшая сумма. Но она будет свидетельствовать о том, что Украина начала что-то делать. Потому что эти 50 млн евро, если я не ошибаюсь, были выделены еще в 2009-м.

Во Франции и Польше, к примеру, громады и коммуны, как юрлица, могут брать кредиты в банках. У нас такое возможно?

- Да, наш бюджетный кодекс это позволяет.

Но у нас это не сильно распространено…

- Конечно, потому что за все нужно отвечать. Когда вы берете кредит, его нужно вернуть. Поэтому ссуды у нас берут Киев, Львов, Одесса, Днепропетровск, где большие бюджеты. Когда же мы думаем, что такими возможностями должны пользоваться все, это неправильно. Иначе будет как с этими кредитными майданами. Сначала набрались кредитов, не подкрепленных доходами, а потом думают, чем отдавать. В Польше недавно одну из гмин выставили на ликвидацию: она набралась кредитов на 27 млн злотых при бюджете в 11 млн. И все, эта гмина банкрот, и государство принимает решение по присоединению ее к другой гмине. И это нормально и демократично, а у нас бы уже все кричали "все пропало".

В Польше, к примеру, Forbes публикует ежегодный рейтинг инвестиционной привлекательности гмин. После добровольного объединения громад и утверждения их перспективных планов развития будет ли это возможно в Украине?

- В теории да. На практике все работает немного сложнее. Сегодня во многих областях есть нормальные стратегии. Но должен быть следующий шаг: у вас есть стратегия, под эту стратегию есть план реализации, местный бюджет, который вы принимаете с учетом стратегии. Но у нас стратегия существует отдельно, а за бюджет депутаты торгуются. Но теперь мы "поджали" их Госфондом: если вы не подаете проект в соответствии со стратегией, вы не получите деньги из Госфонда. Это будет стимулировать к интеллектуальной работе, а не просто землю дерибанить. Думаю, года через три в областях будут достаточно адекватные стратегические документы и люди, которые будут готовить проекты развития, способные заинтересовать инвесторов. В рамках нашей работы по децентрализации мы подготовили законопроект о внесении изменений и дополнений в ряд других законов по градостроительной деятельности. Мы вводим новый тип планировочного документа – схема планирования территории громады. Сегодня у нас вообще странная ситуация. Есть генпланы населенных пунктов, и следующий документ – уже схема планирования территорий района и области.

К примеру, вы – потенциальный инвестор и увидели, что возле какого-то села есть урочище, а там – минеральная вода. Вы хотите построить санаторий. Это за пределами села, то есть урочище не входит в генплан села. А у района, как правило, нет схемы планирования территории.

А если бы и был, то те 10-15 соток настолько маленький клаптик, что на схеме планирования его не было бы видно. И тогда вам нужно идти в райадминистрацию и договариваться, чтобы они взялись за разработку схемы планирования территории. И в райсовет, поскольку он должен быть заказчиком схемы. Он же и утверждает схему. После того, как все это будет сделано, вы начинаете работать с сельсоветом, потому что нужная вам земля находится на территории сельсовета. То есть, в процессе три игрока. Мы предлагаем, чтобы на уровне каждой громады была своя схема планирования, по которой будет четко понятно: это земли такой-то территории, эти – земли промышленности…И инвестор смотрит на эти документы: здесь есть люди, а вот здесь есть зарезервированная земля для производства.

Как Вы относитесь к созданию специальных экономических зон?

- Плохо. Специальные экономические зоны, как правило, – это рассадник коррупции и черная дыра. У нас уже были спецэкономические зоны и кроме потерь для бюджета мы не получили ничего.

В Польше, к примеру, есть спецэкономические зоны в некоторых гминах, которые конкурируют между собой за инвесторов, предлагая налоговые льготы, помощь в написании бизнес-плана и поиска кадров…

- Это можно делать без всяких зон. Сегодня создать и зарегистрировать предприятие легко. Есть проблема с размещением этого объекта, с территорией. Как правило, много предприятий – коммунальные , бывшие государственные, которые приватизированы просто "разбомбленные". Собственники сидят на этих остатках и ждут, пока кто-то даст им за эту руину большие деньги. Поэтому у нас странная история: в черте города есть много территорий, где можно разместить бизнесы, но они частные и никто с этим не может справиться. Но для этого есть инструментарий. Монополия на планирование территорий – у местного самоуправления. Оно может спланировать город таким образом, что эти сегодняшние руинные заводы попадут в совсем другую категорию (где земля, к примеру, дешевле – Авт.). А дальше есть процедура выкупа или изъятия земельных участков с целью общественной необходимости или общественных нужд. То есть, инструментарий есть. Просто до определенного времени местное самоуправления мыслило по-другому. Но эпоха "дерибана" закончилась, и теперь благополучие каждого города будет зависеть от интеллектуальных способностей местного совета и депутата.

Я так понимаю, что Вы и противник кластеров?

- Почему? Нет.

Хорошо. У нас на Закарпатье есть "Еврокар", где собирают Skoda. Можно было бы вместе с Венгрией и Словакией создать кластер по производству авто.

- У нас много ученых написали множество статей о кластерах. И во всех областях народ пишет, что мы будем создавать кластеры. Но когда я задаю вопрос о том, а есть ли субъекты для кластеров, всех это повергает в полное уныние. Кластер – это разные бизнесы, которые находятся на определенной территории, занимаются чем-то близким и дополняют друг друга. Это очень интересное изобретение рынка, когда за счет взаимодействия бизнесы не конкурируют, а взаимно усиливают друг друга. В Украине я пока не вижу много отраслей, где можно было бы создать кластеры. Но у нас есть места, где кластер создан, но нужно помочь местным бизнесам поработать между собой. Недавно я вернулся из Трускавца. Трускавец – типичный туристическо-оздоровительный кластер. Там находится много отелей, клиник, и все это на базе минеральной воды. Нужно просто помочь местному бизнесу наладить диалог. 

Вы сейчас просматриваете новость "Автор реформы децентрализации Анатолий Ткачук: "Префекты – глупость, нет в украинском языке такого слова"". Другие Новости политики смотрите в блоке "Последние новости"

Автор:

Зеленюк Кристина

Источник:

"Сегодня"

Если вы нашли ошибку в тексте, выделите её мышью и нажмите Ctrl+Enter

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ

Комментарии

осталось символов: 1000 Правила комментирования