Большая разборка: что такое госбюджет, как он делится и откуда берутся деньги

Во всех подводных камнях темы "Госбюджет Украины" нам помогли разобраться президент Экономического дискуссионного клуба Анатолий Максюта и экономист Антонина Дешко. 

Госбюджет: чем наполняется и на что тратится?

БЮДЖЕТ. Это добровольно или принудительно собранные государством деньги, за счет которых граждане получают различные услуги (работа полиции, помощь малообеспеченным и пр.). В Украине бюджет составляется на один календарный год, который начинается 1 января и заканчивается 31 декабря.

В некоторых странах практикуют многолетние бюджеты, разбивая их на годовые. В Украине делаются попытки внедрить многолетнее бюджетное планирование. Так, в Кабмине уже занялись бюджетом Украины до 2021 года.

Деоккупация юга страны – как украинские военные отвоевывают территории

Запрет на передвижение по стране для военнообязанных – все детали

Ракетные удары по мирным украинским городам - июль 2022

Ядерный терроризм россии

Утверждение бюджета (или принятие закона о госбюджете) означает установление доходов (с разбивкой по источникам и фондам) и расходов бюджета (в разрезе главных распорядителей, или органов власти, и программ), а также утверждение предельных размеров дефицита (профицита) бюджета и госдолга. Кроме того, в Украине законом о госбюджете утверждаются размеры основных соцстандартов (минзарплата и прожминимум), финотношения с местными бюджетами (размеры трансфертов) и пр.

ДОХОДЫ. Поступления бюджета формируются за счет доходов (налогов, плат за госуслуги), заимствований (например, у МВФ), поступлений (например, от приватизации). Если говорить подробнее, то доходы — это деньги, которые граждане, предприятия и организации платят в бюджет.

Есть налоговые, неналоговые и другие поступления (плата за админуслуги, плата за услуги бюджетных учреждений). Среди налоговых поступлений — налог на прибыль, на доходы граждан, НДС, акцизы и т. д. Это около 80% всех доходов. Неналоговые поступления — доходы бюджета от собственности и предпринимательской деятельности (часть чистой прибыли и дивиденды госпредприятий, часть прибыли НБУ). Здесь учитываются отдельные виды админсборов и пошлин. Это — 15—20% доходов госбюджета.

Поступления от капитала — доходы, например, от продажи принадлежащих государству земучастков. Трансферты — доходы бюджета из других бюджетов (дотации, субвенции, помощь). Их доля незначительна, но в местных бюджетах превышает 50%. Заимствования — средства от взятых государством кредитов, выпуска ценных бумаг. Заимствования создают госдолг, который в Украине уже приближается к "безопасному уровню", и используются либо для погашения ранее созданного госдолга, либо для покрытия дефицита бюджета.

РАСХОДЫ. Эта часть бюджета состоит из различных расходов, а также платежей по погашению долга. Утверждение расходов бюджета — это и есть фактическое утверждение бюджета, поскольку дает право на использование бюджетных средств. Бюджетный кодекс классифицирует расходы, например, по бюджетным программам (то есть, на что перепадет денег) или же по признаку главного распорядителя бюджетных сумм (то есть, кто "рулит" деньгами — это ведомственная классификация).

КОДЫ И ПРОЦЕНТЫ. Классификация содержит перечень главных распорядителей и получателей бюджетных средств. Их единый реестр ведет казначейство. При принятии госбюджета определяется их перечень, точно так же решениями местных органов власти определяются распорядители средств местных бюджетов.

Кроме того, расходы классифицируются по функциям, на выполнение которых они направлены, и кредитованию бюджета (функциональная классификация бюджета). В тексте закона о госбюджете можно видеть только определенные коды этой классификации. Но в отчетности казначейства четко видны направления расходов по ней. Например, это общегосударственные расходы, оборона, безопасность и судебная власть, охрана окружающей среды, ЖКХ, охрана здоровья, образование, соцзащита и соцобеспечение и др.

Доля расходов по этим направлениям в государственном и местных бюджетах отличается. Например, если в госбюджете общегосударственные расходы составляют 17% всех расходов (сюда входит и обслуживание госдолга), то в местных бюджетах они составляют 5%. В свою очередь, в госбюджете доля расходов на ЖКХ составляет лишь 0,004%, а в местных — 5,5%. Оборона финансируется в основном из госбюджета: в этом году план составляет почти 77 млрд грн, по сравнению с 16 млн грн из местных бюджетов.

Кроме того, расходы бюджета классифицируются по экономическому признаку осуществляемых операций (экономическая классификация). По ней все расходы бюджета делятся на текущие и капитальные. Среди текущих: зарплаты, оплата ЖКУ, обслуживание долгов, соцрасходы и пр. Их доля в госбюджете составляет почти 95%. Капитальные расходы — строительство, приобретение мебели и инвентаря и т. д. Их доля во всех видах бюджетов отличается: например, доля плановых капрасходов из местных бюджетов в 2017-м составляет почти 17%.

КАК ДЕЛЯТ. В Бюджетном кодексе виды расходов четко распределены между государственным и местными бюджетами для максимального приближения предоставления публичных услуг к тем, кому они предназначены или кто в них нуждается. Из госбюджета осуществляются расходы на госуправление, судебную власть, фундаментальные исследования, обслуживание госдолга. Дошкольное и внешкольное образование, погашение местного долга финансируется из местных бюджетов. А расходы на медицину, образование есть в государственном и местных бюджетах. Однако тут идет детальное разграничение по узким направлениям: расходы на университеты и высокоспециализированные клиники отнесены к госбюджету, а средние школы и первичная медицина — к местным.

ДЕФИЦИТ И ПРОФИЦИТ. Дефицит бюджета — это превышение расходов бюджета над его доходами, "дыра". А профицит, наоборот, говорит о превышении доходов над расходамим (такая картина — не из нашей реальности). В Украине госбюджет чаще дефицитный (лишь в 2001-м старожилы помнят, что был профицит). Наличие дефицита означает, что государство хочет тратить денег больше, чем может собрать. По Маастрихтским критериям (финансово-экономические показатели страны, достаточные для вступления в еврозону), дефицит бюджета не должен превышать 3% ВВП. У нас в среднем 2—4% ВВП: самый высокий уровень был в 2010-м — 5,73% ВВП. Профицит бюджета утверждается для уменьшения размеров госдолга. Это означает, что государство или муниципалитет принимает решение, что за счет поступления налогов и других доходов будет погашаться долг, а не производиться расходы из бюджета.

КОНТРОЛЬ. В Бюджетном кодексе определены органы, которые контролируют бюджет начиная от его составления и заканчивая выполнением. В первую очередь, это Счетная палата и Госаудиторская служба. Счетная плата контролирует от имени ВР и является внешним контролером по отношению к правительству, которое составляет и исполняет бюджет. Госаудиторская служба — внутренний контролер для Кабмина и внешний — для министерств и ведомств (главных распорядителей бюджетных средств). У распорядителей есть свои органы внутреннего контроля. Казначейство контролирует ведение бухучета доходов и расходов бюджетов, прохождения платежей, осуществляя предварительный контроль в процессе оплаты счетов (до проведения операции). Контроль за выполнением бюджетного законодательства обеспечивают ВР (через комитеты), местные советы, госадминистрации и исполнительные органы местных советов. А за начислением и уплатой доходов в бюджет следит ГФС и другие органы.

 Какова структура бюджета на разных уровнях?

Бюджетная система состоит из государственного и местных бюджетов. Местные делятся на: областные, АР Крым, районные, местного самоуправления. Последние дробятся на сметы территориальных общин сел, их объединений, поселков, городов (районов в городах). Всего в Украине более 10 тысяч местных бюджетов. А сводный бюджет является совокупностью показателей всех бюджетов. Сводная смета не утверждается, а существует для статистики.

КУДА. В бюджетах есть общий и специальный фонды. В общий включаются все поступления, кроме тех, что идут в спецфонд. Поступления в общий фонд используются на любые цели: например, сюда включаются доходы от НДС, НДФЛ, ввозные/вывозные пошлины. А в спецфонд зачисляются доходы бюджета, имеющие целевое направление расходов. Например, за счет части акцизов ремонтируются дороги, а деньги от эконалога идут на охрану природы. Еще в спецфонд зачисляются доходы бюджетных учреждений и используются на их нужды.

В Бюджетном кодексе определены виды доходов, которые зачисляются в общий и спецфонд, а также направления расходов на гос- и местных уровнях. Также определены доли доходов, которые зачисляются в бюджеты разных уровней. Например, НДФЛ зачисляется в госбюджет в размере 25%, а 75% — в местные (по Киеву —60%).

ВСЕГДА. Защищенные статьи бюджета — расходы общего фонда, объем которых не меняется. Защищенные расходы предохраняют важные социальные и экономические расходы от сокращения в случае невыполнения бюджета. Это, например, расходы на оплату труда бюджетников, начисления на зарплату, приобретение медикаментов, оплата комуслуг, расходы на оборону (в случае непредвиденных расходов), разведку и пр. Оплата большинства этих расходов производится в первую очередь. Но увеличение их перечня делает защищенность иллюзорной. 

Что будет, если документ не успеют принять вовремя?

За всю история утверждения бюджетов позже всего был принята смета на 1997 год — 27 июня 1997-го. За последнее время позже всего был принят госбюджет на 2010 год (в конце апреля), а раньше всего — на 2004 год (в ноябре 2003-го). Бюджет на 2018 год Верховная Рада приняла окончательно 7 декабря 2017-го.

Есть процедура формирования доходов и расходов, если бюджет не принят. Во-первых, расходы направляются только на бюджетные программы, предусмотренные сметой на предыдущий период и одновременно запланированные в следующем. Во-вторых, ежемесячные бюджетные ассигнования общего фонда суммарно не могут превышать 1/12 объема назначений бюджета за предыдущий год. Фактически действуют нормы закона о госбюджете на предыдущий период, кроме норм, которыми определены общие показатели госбюджета.

В то же время из общего фонда запрещено тратить средства на капрасходы, кроме ликвидаций аварий, а также в случае мобилизации или военного положения. Соцстандарты и соцгарантии (прожминимум, минзарплата и пр.) используются в объемах, которые действовали в декабре предыдущего года. Перечисление местным бюджетам базовой дотации, образовательной и медицинской субвенций осуществляется в объемах предыдущего года. Это нужно для того, чтобы в отсутствие нового бюджета обеспечить функционирование государства и не допустить разбалансированности.

Как формируется смета в регионах и ведомствах, как принимается в Кабмине?

Процедура составления государственного и местных бюджетов строго регламентирована законом. Кабмин разрабатывает проект госбюджета, а Минфин отвечает за его составление, определяет основы бюджетного планирования, которые используются для подготовки бюджетных запросов и разработки самого проекта госбюджета.

ЗАПРОСЫ. Минфин разрабатывает и доводит до главных распорядителей бюджетных средств (органы госвласти и местного самоуправления) инструкции по подготовке бюджетных запросов. Они доводятся в конце июня — начале июля. В них определены рекомендации и ограничения для проведения расчетов. Например, на сколько можно увеличивать расходы на зарплату, какой подход применять к госзакупкам и т. д. Сам запрос должен содержать информацию о выполнении бюджетной программы за прошлый год, утвержденный план на текущий год и прогноз на следующие три года. После Минфин анализирует бюджетные запросы на соответствие цели, приоритетности и эффективности использования средств. А министр финансов принимает решения о включении запроса в проект госбюджета. Подготовленный документ Минфин отдает на рассмотрение Кабмина. Правительство вносит его в ВР до 15 сентября. Раньше правительство подавало проект в срок. Но в 2012 и 2016 годах было иначе: Кабмин в тот же день отзывал смету на доработку.

НА МЕСТАХ. Аналогично формируются местные бюджеты. Местные финорганы рассылают местным распорядителям инструкции о составлении запросов, собирают их, анализируют и составляют местные бюджеты. А Минфин при рассмотрении госбюджета в Кабмине и ВР обеспечивает доведение до местных властей информации о межбюджетных трансфертах. Стоит отметить, для расчета трансферт (дотаций, субвенций) используется определенная методика. Например, расчет базовой (из госбюджета местным бюджетам) и реверсной (наоборот) дотаций идет на основании объемов доходов местных бюджетов от налога на прибыль и НДФЛ, количества населения в регионе. А для распределения медицинской и образовательной субвенций Минфин запрашивает данные у регионов или пользуется информацией профильных министерств. По бюджетным программам (например, поддержка животноводства) главный распорядитель сам работает с регионами и предоставляет данные Минфину.

Каковы принципы и сроки принятия государственного бюджета в Верховной Раде?

Эти вопросы определены Бюджетным кодексом и регламентом ВР. Ниже попытаемся кратко перечислить сроки подготовки и принятия бюджетной резолюции и госбюджета.

РЕЗОЛЮЦИЯ. Так, 1 апреля правительство должно внести на рассмотрение ВР проект "Основных направлений бюджетной политики" (бюджетную резолюцию) на следующий год. А 30 апреля ВР рассматривает документ. И максимум до 15 июля должны быть приняты законопроекты, которые влияют на формирование бюджета. К сожалению, этого требования у нас никто не придерживается.

Для чего каждую весну парламент должен утверждать бюджетную резолюцию? Дело в том, что во время рассмотрения этого документа формируется макроэкономическая основа будущего бюджета. Проект этого документа базируется на прогнозных и программных документах экономического и социального развития. В частности, он включает следующие данные: прогнозные макропоказатели, основные задачи бюджетной политики (предельный размер дефицита (профицита) госбюджета, доля прогнозного годового объема ВВП, предельные размеры госдолга, госгарантий, минзарплаты и прожминимума), приоритетные задачи налоговой политики, финобеспечение судебной власти, реализация приоритетных целевых программ и инвестпроектов, взаимоотношения госбюджета с местными бюджетами и т.д.

БЮДЖЕТ. Ключевые дедлайны принятия проекта закона Украины "О Государственном бюджете" определены следующие. 15 сентября правительство вносит проект закона на плановый год и прогноз госбюджета на следующие за плановым два бюджетных периода. На протяжении 5 дней происходит представление расчетов сметы в парламенте. На этом этапе ВР может принять решение об отклонении проекта, в таком случае Кабмин должен в 7-дневный строк его доработать. До 1 октября Бюджетный комитет парламента принимает от нардепов предложения к проекту бюджета. А 20 октября ВР рассматривает документ в первом чтении, а также принимает рекомендации для правительства по его доработке. Далее, не позже 3 ноября, Кабмин вносит на рассмотрение парламента доработанный документ в соответствии с его рекомендациями. И 20 ноября ВР рассматривает проект закона о госбюджете Украины во втором чтении. На этом этапе предложения нардепов уже не принимаются. Стоит отметить, что в случае необходимости документ может рассматриваться и в третьем чтении (в большинстве случаев сложные вопросы решаются в зале ВР в ходе второго чтения). Для этого указан срок до 25 ноября. И наконец, до 1 декабря закон о госбюджете должен быть принят.