Децентрализация: анализ европейского опыта (инфографика)

Принятие поправок в Конституцию по части децентрализации надолго запомнится украинцам. Фемиде еще только предстоит назвать виновных в трагедии 31 августа, когда от взрыва гранаты погибли четыре человека и были ранены более 120, а в Раде уже торгуются за голосование поправок во втором чтении в декабре. Некоторые назвали голосование "кровавым", другие — "зрадой", третьи — "вынужденной мерой". Пока нужных 300 голосов нет, но бюджетная децентрализация и добровольное объединение громад по админтерреформе уже идет полным ходом. Львиная часть налогов с 1 января остается на местах, но, по словам местных депутатов, этого недостаточно. А вот идейные вдохновители реформы уверены в обратном, уверяя, что недостающую часть денег компенсирует Киев. С этим можно согласиться: те, кто говорят, что европейские громады обеспечивают себя на все 100%, несколько преувеличивают. Чтобы развенчать мифы реформы, "Сегодня" разобралась, как децентрализация проходила в Польше и Франции, ведь опыт именно этих стран мы и копируем. 

РЕГУЛЬСКИЙ. Взяв курс на децентрализацию, Кабмин начал сотрудничать с группой польских экспертов, которые более 20 лет назад уже провели эту реформу в Польше. Главой польской рабочей группы стал Марчин Свенчицкий — экс-мэр Варшавы. От Украины все координирует профильный вице-премьер Геннадий Зубко. Но, по словам Свенчицкого, с которым "Сегодня" встретилась во время его визита в Киев, с реализацией реформы у нашей власти есть одна главная проблема. "Нет единого центра принятия решений. Каждый тянет одеяло на себя", — поясняет нам господин Марчин. И он прав: реформой занимается и Кабмин, и профильный комитет ВР, и различные институты и общественные организации, и чиновники на местах. При этом все они представляют разные партии, поэтому нередко вставляют друг другу палки в колеса. В Польше главным по децентрализации назначили академика Ежи Регульского. Сначала он провел административно-территориальную реформу: из 49 воеводств осталось 16, а количество повятов и гмин сократилось до 379 и 2479 соответственно. Сейчас в Украине — 24 области, 490 районов и 10 279 сельсоветов. После добровольного объединения останется 27 регионов (то есть фактически областей станет больше), 150—200 районов и 1500—2000 громад.

Но дело не только в передаче полномочий. Изюминка децентрализации — право самостоятельно распоряжаться финансами. В отличие от украинских громад, которые еще в 2014-м имели право лишь на 20% собственных доходов, в "кассах" польских гмин остается до 60% собранных налогов (см. инфографику). Самой богатой считается Познань: там 90% бюджета — собственные доходы. В Украине с 1 января в местных бюджетах оставили собранные НДФЛ, налог на недвижимость и акциз: по задумке Кабмина, этих денег должно хватить, чтобы покрыть половину расходов региона. Остальные 40—50%, как и в Польше, регионам будут "спускать" сверху, в виде дотаций и субвенций.

Деоккупация юга страны – как украинские военные отвоевывают территории

Запрет на передвижение по стране для военнообязанных – все детали

Ракетные удары по мирным украинским городам - июль 2022

Ядерный терроризм россии

Во Франции институт  префектов ввел Наполеон  еще в 1800 году,  а в Польше реформой  занимался один человек.

ПО СТОПАМ НАПОЛЕОНА. От французской модели мы позаимствовали почти все: от института префектов до централизованной модели управления Парижем более чем 36 тыс. коммун. Децентрализация во Франции проходила в середине 80-х, а должность префекта ввел Наполеон еще в 1800 году. Сначала он наделил этих чиновников максимальными полномочиями, но потом их права урезали, и в 1982-м у префектов осталось лишь право контрольно-надзорной за местной властью функции. Как и в нашем проекте изменений в Конституцию, во Франции префектов назначает и увольняет президент, но де-факто префекты подчиняются МВД. Что, в принципе, правильно: если местная власть нарушает Конституцию, префект обязан обратиться в правоохранительные органы и суд. У нас предлагается подчинить префектов президенту: эту норму критикует бывший судья КС Виктор Шишкин и замглавы Конституционной комиссии Виктор Мусияка.

АКЦИЗ НА СПИЧКИ. Как и в Польше, ни одна французская коммуна не обеспечивает себя на все 100%. Коммунам разрешено вводить местные сборы: налог на уборку территорий, на коммуникации. Но, в отличие от других стран ЕС, во Франции самая жесткая налоговая система. Так, к примеру, каждый француз платит налог на семью. Причем выгоднее его платить, если выйдешь замуж/женишься: тогда ставка делится на двоих. Также во Франции подакцизными товарами считаются спички, сахар и кондитерские изделия! Эти налоги также наполняют местные бюджеты. Эксперты считают Францию исторически централизованной страной. "У нас была монархия, а в Украине нет. Зачем власть в Украине делать настолько зависимой от президента?" — рассказал нам один из французских дипломатов. На Банковой это объясняют условиями военного времени: если дать регионам много полномочий, может произойти то же, что и на Донбассе.

ОПЫТ: ФЕДЕРАТИВНАЯ ГЕРМАНИЯ И ПОХОЖАЯ ШВЕЦИЯ

Помимо опыта Польши и Франции, чему-то украинские власти учатся и у Германии и Швеции. Правда, что касается официального Берлина, эксперты предостерегают: Германия — федеративная страна, и ее опыт передачи полномочий на места стоит рассматривать аккуратно. Так, до середины XIX века на территории Германии существовало много отдельных гособразований, а в нынешнем виде земли сформировались только после войны. По конституции, земли не являются административными единицами ФРГ. Наоборот, ФРГ — это объединение земель. Земли — субъекты конституционного права с ограниченной международной правосубъектностью (они могут принимать законы в интересах своих земель, но не могут самостоятельно вести международную политику: например, заключать договора с другими странами). Украинские же громады не могут принимать собственных законов. А вот бюджетную децентрализацию можно смело рассматривать в качестве примера для Украины. Кстати, в вопросе введения своих местных налогов и сборов власти немецких земель даже переплюнули своих коллег по французским коммунам. Так, в бюджеты некоторых земель жители платят налоги на пиво, собак, развлечения, лотереи и кино. И на 80% бюджет земель формируется за счет собственных поступлений. В отличие от Польши и Франции, где этот показатель в среднем не превышает 60%. Но, как и везде, Берлин поддерживает земли дотациями и субвенциями. После падения Берлинской стены и объединения Германии новые федеральные земли востока страны были экономически слабее. Учитывая это, власти приняли несколько программ выравнивания отстающих регионов для сбалансирования бюджетов "новых" земель за счет перераспределения доли ВВП экономически мощных промышленных "чемпионов" (Баварии, Баден-Вюртемберга) в пользу восточных регионов. В первые годы существования объединенной Германии это позволило в сжатые сроки реализовать целый ряд комплексных инфраструктурных проектов и улучшить социальное благополучие восточных немцев. Ожидается, что с 2020 года будет новая программа финансирования не только новых земель, но и всех регионов, нуждающихся в помощи. 

В Швеции же реформа стартовала в 90-х. Как и в Польше, количество муниципалитетов сократилось с 1000 до 280. В Швеции два типа органов местного самоуправления: муниципалитет на местном уровне и ландстинг — на региональном. В отличие от федеративной Германии, к компетенции органов местной шведской власти относится образование, медицина, инфраструктура. В общем те же вопросы, что и у нас. Значительное количество налогов остается на местах. Каждый регион и муниципалитет имеют право устанавливать свои ставки налогов. Главный источник дохода — подоходный налог. Самая высокая его ставка в одном из муниципалитетов — 33,17%, самая низкая — 27,13%. Местные бюджеты Швеции также получают дотацию из центра.

АНАТОЛИЙ ТКАЧУК: "Префекты — это глупость, нет в украинском языке такого слова"

Директор по вопросам науки Института гражданского общества.

На интервью с Анатолием Федоровичем мы встретились неподалеку от здания Минрегиона. Во времена президентства Ющенко и до прихода к власти Виктора Януковича он был замглавы Минрегиона. В 2014-м ему предлагали вернуться, но он пошел в директоры по вопросам науки и развития Института гражданского общества. Целый год с чиновниками и экспертами он готовил реформу децентрализации: писал законопроекты, провел десятки, если не сотню круглых столов и пресс-конференций. Несмотря на приближенность к власти, Анатолий Федорович критикует разработанные поправки в Конституцию и законы, сопровождающие децентрализацию.

— Мы проводим децентрализацию по французско-польской модели. К примеру, префекты — чисто французская модель президентских управляющих на местах...

— Префекты — это глупость. Нет в украинском языке слова "префект", оно чужое. Что касается госчиновника высокого класса, который стоит на страже Конституции, законов и интересов государства, — это абсолютно правильно. Это не французская модель. Если забрать слово "префект", то такая модель существует везде. В Польше — воевода, в Италии — комиссар... У нас таких чиновников предлагается назначать президенту по представлению Кабмина. Но в Украине правительства меняются так часто, что так же часто будут менять и "префектов". Поэтому смешанный способ назначения, может, и нормальный. Но название неправильное.

— В Польше бюджетам гмин из центрального выделяют деньги на образование. Как будет в Украине?

— У нас медицина и образование финансируются за счет госмедицинской и образовательной субвенций. Так и останется. Но есть две составляющих: сеть (образовательных и медицинских учреждений. — Авт.), которая находится в собственности громад, и расходы на одного учащегося, которые рассчитываются государством. Передача последних громаде должна улучшить качество образования. Сегодня на одного учащегося государство выделяет около 9 тыс. грн в год. В городских школах это 6—7 тыс. грн, в селах — 15—20 тыс. грн. Рекорд — 35 тыс. грн (такой разброс норм объясняется малым количеством детей в сельских школах. — Авт.). Денег в пять раз больше, чем в городе, а результат — тотальная малограмотность. Если вопросы образования передать на уровень громады, местное самоуправление получит деньги в расчете на количество учащихся, и суммы точно не хватит для сегодняшней сети школ. Когда система начнет работать, первые пару лет будет сложно, будут скандалы. Где-то сеть школ сократится, где-то громады договорятся: их дети будут ходить на учебу в соседнюю громаду, и перечислять 9 тыс. на ребенка в бюджет этой громады.

— Смогут ли местные бюджеты вводить свои местные налоги? Немцы, например, платят налог на собак.

— Если смотреть глобально, минимум 60—70% поступлений всех местных бюджетов — это НДФЛ. Это стабильный налог, который говорит о том, что в громаде кто-то еще работает. Поэтому основным является налог на доходы физлиц. Вторая часть — так называемые рентные налоги: на недвижимость, землю... В Украине все кричат, мол, дайте нам землю, мы будем ее продавать, устанавливать какие угодно налоги. Но не может громада существовать за счет рентных платежей! Это развращает людей. Составляющая рентных платежей в местных бюджетах разных стран — 10—11%. Есть местные налоги, в том числе на собак, на дождевую канализацию. Но они мелкие. Налог важен и нужен, когда сумма поступлений превышает затраты на его администрирование.

— В Польше есть рейтинг инвестиционной привлека­тельности гмин. После реформы будет ли это возможно в Украине?

— В теории — да. На практике все работает сложнее. К примеру, вы потенциальный инвестор и увидели, что возле какого-то села есть урочище, а там — минеральная вода. Вы хотите построить санаторий. Это за пределами села, то есть урочище не входит в генплан села. А у района, как правило, нет схемы планирования территории за селом. А если бы и был, то те 10—15 соток — настолько маленький клочок, что на схеме планирования его не было бы видно. И тогда вам нужно идти в райадминистрацию и договариваться, чтобы они взялись за разработку схемы планирования территории. И в райсовет, поскольку он должен быть заказчиком схемы. Он же ее и утверждает. После того как все будет сделано, вы начинаете работать с сельсоветом, потому что нужная вам земля находится на его территории. То есть в процессе — три игрока. Мы предлагаем, чтобы на уровне каждой громады была своя схема планирования, по которой будет четко понятно: это земли такой-то территории, эти — земли промышленности... И инвестор смотрит на эти документы: здесь есть люди, а вот здесь — зарезервированная земля для производства.

ОЛЕГ ШАМШУР: "Французские регионы и коммуны зависят от денег из центра"

Посол украины во Франции.

— Был ли во Франции создан фонд поддержки дотационных регионов на этапе реформы децентрализации?

— Во Франции, несмотря на несколько волн реформы, преобладают централистские традиции. Это проявляется в административном контроле центральной власти за местными органами. Бюджеты регионов формируются на 60% от государственного. А органы местного управления формируют бюджет из четырех источников: госдотации, местные налоги, займы и доходы от собственности и услуг.

— На чем стали зарабатывать различные регионы Франции после реформы? Возможно, на производстве вина, туризме?..

— Каждый регион, департамент или коммуна могут рассчитывать на часть налогов. Но все же речь не идет о полном самофинансировании. К примеру, в 2013-м у французских регионов были такие источники формирования бюджетов: 61% — поддержка государства, 27% — местные налоговые сборы, 12% — освобождение от местных налогов и специальные субвенции от министерств. То есть производство вина и туризм, как основные прибыльные отрасли для регионов Франции в целом, — скорее стереотип. Но, впрочем, для отдельных общин страны это действительно критически важная статья дохода.

— Есть ли сейчас во Франции дотационные регионы? На чем они зарабатывают?

— Местные общины очень чувствительны к малейшим изменениям в вопросе выделения дотаций. К примеру, в условиях борьбы с последствиями финкризиса правительство Франции, кроме других мер экономии, и в соответствии с требованиями Брюсселя (установление предельной нормы дефицита госбюджета на уровне 3% ВВП), предусмотрел также и сокращение дотаций регионам. Одна из статей таких дотаций — общие дотации на функционирование местных органов власти должны быть снижены в среднем на 10,7 млрд евро до 2017-го (в 2015-м предусмотрено 36,6 млрд евро). Естественно, что эти реформы вызвали негативную реакцию в регионах, департаментах и коммунах, а споры и критика правительства не утихают и сейчас.