Децентрализация власти: как перестроят страну – от облсоветов до детсадов

В Украине о децентрализации власти говорят уже лет 10. Вопрос о том, что на места нужно отдать больше полномочий и средств, впервые появился в повестке дня в 2003 – 2004 годах. Тогда эту тему поднял второй президент Леонид Кучма во время подготовки изменений в Конституцию. "О Конституционной реформе договорились в 2004 году, реально первый ее етап вступил в силу с 2006 года. После этого должен был пройти второй этап, который и предполагал ликвидацию районных администраций, а также изменение функций областных. Они должны были превратиться в префектуры – не распорядительные органы президента, а наблюдательные", – говорит политолог Владимир Фесенко.

Но реально никакой децентрализации власти не было. "Тогда эта тема потонула. Это невыгодно было, в том числе, Виктору Януковичу, который стал премьер-министром в 2006 году. Второй этап Конституционной реформы, который предполагал децентрализацию, стал жертвой политического кризиса 2007 года", – рассказал Фесенко.

Напомним, в 2007 году был распущен парламент, прошли новые выборы в ВР. "А потом было не до этого, готовились к президентским выборам", – рассказал Фесенко.

Деоккупация юга страны – как украинские военные отвоевывают территории

Запрет на передвижение по стране для военнообязанных – все детали

Ракетные удары по мирным украинским городам - июль 2022

Ядерный терроризм россии

На некоторое время тема децентрализации отошла на второй план. Но после обострения ситуации на Востоке этот вопрос стал одним из "спасательных кругов" для сохранения единства страны.

Сейчас Кабинет министров предложил свой проект о децентрализации власти. Этот документ вынесен на широкое обсуждение.

"К сожалению, Украина является самой централизованной страной в Европе. И децентрализация с точки зрения и экономических вопросов, и культурных вопросов, то же самое по организационным вопросам, является сегодня одним из лучших вариантов решений для Украины в рамках единой унитарной страны", – считает бывший вице-премьер-министр Украины Александр Вилкул. "Децентрализация власти расширит возможности получения украинскими регионами международной материальной и технической помощи, которая будет направлена на повышение качества коммунальных услуг, развитие местного самоуправление, на то, чтобы города и села становились лучше", – сказал он на Европейском бизнес форуме.

Но для того, чтобы изменения в Конституцию, предполагающие децентрализацию, вступили в силу и реально изменили жизнь страны, свое добро должна дать Верховная Рада тремя сотнями голосов. Но за неделю, оставшуюся до выборов, это вряд ли возможно

Новые "лекала"

Согласно изменениям в Конституцию, которые подготовил Кабинет министров, регионы получат существенно более расширенные полномочия практически во всех сферах – от системы ЖКХ до образования. В центре при этом останется управление Минобороны, Службой безопасности, прокуратурой, Налоговой службой, финансовой системой и проч.

"Сейчас ставятся очень четкие и понятные "лекала", по которым распределится власть. Каждый уровень управления получит свои полномочия", – говорит Анатолий Ткачук, советник вице-премьера, министра регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Владимира Гройсмана.

Власть на местах будет сосредоточена на трех уровнях. Самый мелкий – громада, самый масштабный – регион. Громада может объединять десяток населенных пунктов. "Если есть райцентр, то есть город районного значения, а вокруг него – десяток мелких сел, то громада объединит этот город и села", – объяснил Ткачук. На уровне громады будет действовать избранная рада, ее исполнительный комитет и глава, который избирается людьми. Всего в Украине будет около 1,5 тыс. громад.

Нынешние районы станут крупнее: из 490 районов останется около 120. В каждом районе будет своя рада, которая сформирует исполнительный комитет.

На уровне регионов будут действовать областные рады с исполкомами. Последние как раз и будут заниматься вопросами, относящимися к их компетенции – дорогами, школами, больницами и так далее.

На ОГА найдут "управу"

Нынешние облгосадминистрации изменят и функции, и название. "Если мы хотим сохранить государство, нужно оставить орган центральной власти на местах. В любом государстве государственная исполнительная власть обязательно представлена на местах. Во Франции это префекты, в Польше – воевода, в Италии – комиссар", – говорит Ткачук.

По его словам, сейчас идет дискуссия о том, какое имя дать органам управления. "Кто-то предлагает идею "представительство". Но представительство – это не совсем верно, потому что одно государство имеет свое представительство на территории другого. Есть много хороших украинских слов – воевода (это украинское слово, а не польское), глава Государственной управы или государственный управитель. Их можно использовать", – считает Ткачук.

Органы центральной власти на местах будут обладать четырьмя основными функциями:

1. Надзор за соблюдением законодательства органами местного самоуправления

2. Координация территориальных органов исполнительной власти. "Если образование передано местному самоуправлению, то Инспекция по контролю качества образования подконтрольна государству", – объясняет Анатолий Ткачук.

3. Координация и реализация государственных программ, которые реализуются за государственные деньги.

4. В условиях чрезвычайной ситуации или военного состояния – управление всеми органами на территории района или области.

Для того, чтобы у органов местного самоуправления на самом деле была возможность развивать регион, на местах хотят оставить намного больше налогов, чем сейчас.

"Общие принципы – увеличение доли второй корзины бюджета до 30%. Речь идет о тех средствах, которые используются на собственные полномочия органов местного самоуправления. Предварительно предлагается оставлять на местах до 25% налога на доходы физических лиц, от 10 до 25% налога на прибыль предприятий, частично – экологический налог, единый и земельный налоги предлагают в полном объеме оставить на местах. Сэкономленные средства местных бюджетов тоже предлагается оставлять на местах. Средства за счет внедрения энергоэффективных мероприятий предлагается реинвестировать в энергоэффективность. Предполагается также 100% финансовое обеспечение делегированных государством полномочий органам местного самоуправления", – говорится в сообщении пресс-службы Кабинета министров.

При этом органы местного самоуправления получат возможность вводить местные налоги, определять их ставки и устанавливать льготы. "Сбор налогов будет разделен на две части. Есть общая государственная налоговая служба. А органы местного самоуправления будут иметь свою небольшую структуру, которая будет заниматься сбором местных налогов и сборов, установленных местными радами", – рассказал Анатолий Ткачук. По его словам, это небольшие налоги, из которых формируется часть местного бюджета.

"Скорую помощь", – громаде, онкоцентр – области

Полномочия органов местного самоуправления и центральной власти будут разделены во всех ключевых сферах.

На уровень громады, согласно проекту Кабмина, предлагается отдать вопросы застройки, содержания местной инфраструктуры, блогоустройства, скорой и первичной медицинской помощи, работы садиков и школ, ЖКХ, пассажирских перевозок.

Районная власть будет заведовать транспортной инфраструктурой на уровне района, вторичной медпомощью, содержать объекты блогоустройства.

На уровне региона будут решаться вопросы дорог областного значения, транспортной инфраструктуры, специализированной медицинской помощи.

"Например, в сфере образования дошкольное и среднее образование останутся на уровне громады. Специализированное школьное образование (спортивные школы, школы – интернаты) – на уровне района. Профессиональное техническое образование, высшее образование первого и второго уровня аккредитации – в области. А высшим образованием третьего и четвертого уровня аккредитации (институты и университеты) будет заниматься государство", – говорит Анатолий Ткачук.

В области медицины функции также будут распределены. "Профилактика, скорая помощь и первичная медицина остается на уровне громады. Стационарная медицина – это район. Специализированная медицина (онкоцентры, кардиоцентры) – это область. А учреждения, которые занимаются очень сложными патологиями, – это уровень центральной власти", – сказал советник Гройсмана.

В вопросе инфраструктуры ответственность будет распределена следующим образом. "Коммунальная инфраструктура – городские дороги, переходы, водоснабжение и газоснабжение – это уровень громады. Дороги местного значения между громадами и мосты на этих дорогах – это район. Внутренняя областная инфраструктура, за исключением стратегической инфраструктуры, например, мосты через Днепр, – это область. А трансукраинские магистрали, например, дорога Киев-Чоп – это государство", – рассказал Ткачук.

Правоохранительные органы останутся государственной функцией. "Но в рамках громад будет создана милиция безопасности, которая полностью комплектуется, финансируется и управляется органами местного самоуправления громады. На районном и областном уровнях таких районных милиционеров или областных милиционеров не будет", – рассказал Ткачук.

Вместе с муниципальной милицией будут работать и управления МВД. "Центральная власть занимается уголовными делами. Это 100% государственная функция. А милиция безопасности составляет административные протоколы, пресекает простые правонарушения – кто-то не там курит, кто-то не там припарковался, нарушает режим тишины, чистоты. Этим сейчас должна заниматься милиция, но на самом деле она этим не занимается. А следственных органов в муниципальной милиции быть не должно", – рассказал Анатолий Ткачук.

Мнения в регионах

Донецк. "Ситуация ломается в один день – когда Киеву надо отдавать деньги"

На местах идею децентрализации воспринимают с большим энтузиазмом, но у многих есть опасения, что все идеи останутся лишь на бумаге. "Реформу местного самоуправления пытались провести в Украине уже раз 18. При Кучме, при Ющенко… Если бы тогда провели, мы бы были в хорошем понимании слова европейским государством и с Россией бы дружили", – говорит депутат Донецкого областного совета, председатель постоянной комиссии по административно-территориальному устройству Николай Загоруйко.

Он поддерживает современную систему самоуправления, но ее главной угрозой считает коррупцию. "Я знаю систему самоуправления в Европе. В Польше реформа самоуправления получила огромнейшее развитие. А у нас она не пошла. Вся ситуация ломается в один день – когда Киеву надо отдавать деньги. Идет битва за бюджетное корыто. И сегодня пытаются в очередной раз выпустить пар. Что поменялось за два месяца? Коррупция меньше стала?", – сказал он.

При существующей системе налогообложения невозможно выстроить эффективную работу медицины, образования, считает он. "Если бы мы стали распорядителями бюджета, то в первый же день направили деньги на то, чтобы довести до нормального уровня здравоохранение, чтобы закупить современную аппаратуру и повысить зарплаты медикам. Больниц хватает, но нужны высокие технологии. Вот где лечился уважаемый мэра Харькова? Где лечился Ющенко? Это уровень нашей медицины", – говорит Загоруйко.

По его мнению, средства также должны быть вложены в образование и науку. "Сейчас у нас вместо института угольной промышленности – налоговая инспекция! А развитие любой страны – в ноу-хау, в развитии", – уверен депутат.

Кроме того, в регионе остро стоит вопрос коммунального хозяйства. "Надо трубы менять, стоки очищать, качество воды повышать. А сейчас деньги уходят в Киев. А проблемы-то одинаковые, что во Львове, что в Донецке", – уверен Загоруйко.

Луганск. "За два года можем построить один садик, путепровод ремонтируем 10 лет"

В Луганске уверены, что если реформа по децентрализации власти будет внедрена, это даст возможность реализовать на местах программы, на которые на сегодняшний день не хватает средств.

"Все виды налогов, платежей и сборов, кроме местных (незначительная часть остается) на сегодняшний день уходят в центр. По сути, со всей Украины собираются средства, а потом в ручном режиме распределяются по областям. Это расплодило огромную армию чиновников в Киеве – министерств, управлений, ведомств. Даже если поехать в Конча-Заспу или другие модные места, то в виллах и дворцах живут чиновники, практически не осталось бизнесменов", – возмущен народный депутат Украины Владимир Медяник, ранее – депутат Луганского городского совета.

По его словам, средства, которые сейчас предлагает оставить на местах Кабмин, – достаточно существенны, однако их не достаточно для того, чтобы все регионы смогли реализовать муниципальные программы. "Местные бюджеты должны быть увеличены как минимум в 2,5 раза. Это абсолютно реально", – считает он. "В Луганске, например, мы за два года можем с нуля построить один садик. А нужно как минимум порядка 10 новых детских садиков. Практически все детские сады в конце 90-х – начале 2000-х были приватизированы. Там сейчас находятся офисы частных компаний. Какие-то помещения сдали под жилье и рестораны", – рассказал Владимир Медяник.

В городе есть еще три насущные проблемы – медицина, ЖКХ и инфраструктура. "В Луганске есть путепровод, который соединяет две части города. Мы не можем отремонтировать его порядка 10 последних лет! Это центральная улица, которая соединяет две части города и по ней идет огромный поток транспорта. То, что центральный бюджет выделяет в течение 3 – 4 последних лет, – это крохи, которых не хватает. Реконструкцию таких сооружений нужно проводить в течение годового цикла, есть определенная технология, которую нужно соблюдать. Нельзя это растягивать на 2,3,4 года", – рассказал депутат.

Львовская область: "Чтобы выбить деньги, мэр должен "на коленях" приползти в Кабмин"

Во Львовской области надеются получить реальные полномочия по распределению средств, которые дадут возможность развивать регион. "Сильный средний класс и местное самоуправление – это основа нормального государства. А последние 23 года в Украине все правительства и президенты только и делали, что уничтожали полномочия власти на местах. Вы ж понимаете, чтобы выбить деньги, мэр города или председатель райсовета должен "на коленях" приползти в Кабинет Министров или Минфин и выклянчить у них деньги, заработанные на собственной территории. Бюджетный процесс должен строиться только снизу вверх, а не наоборот", – уверен Яромир Самагальский, депутат Львовского горсовета.

По его мнению, максимальное количество налогов и сборов должно быть передано на места, а в центральную казну должны идти только те средства, которые необходимы для выполнения государственных функций. "Все вопросы по здравоохранению, культуре, спорту, образованию, даже ГАИ и ППС также должны решать местные власти. Например, во Львове много архитектурных памятников местного значения, а для того, чтобы их отремонтировать, приходится ехать в Киев, и они уже решают, что можно делать. В результате, архитектурное лицо нашего города наполовину потеряло респектабельный вид", – считает Самагальский.

Кроме этого, во Львовской области поддерживают идею о выборности губернаторов. "Центральные органы власти должны только присматривать за выполнением законов на местах. Вот, еще, наболевший вопрос: органы местной власти не имеют влияния на назначение должностей в правоохранительных органах, а это приводит к конфликтам между властью и людьми. Ведь сколько пикетов и митингов за последнее время мы наблюдали возле зданий прокуратуры и милиции во всем западном регионе", – говорит депутат.

Депутат Яворовского районного совета Львовской области Владимир Мацелюх в целом согласен с коллегой. "Я абсолютно соглашаюсь с этой концепцией, лишь бы для ее реализации депутатам, Кабинету министров и новому президенту хватило политической воли, поскольку она тянет за собой уменьшение полномочий в Киеве. А, в общем, во всем мире живут по таким принципам, и это существенно облегчит нам жизнь. Например, в Яворовском районе мы не можем самостоятельно отремонтировать дороги. Нам всегда назначают "сверху", на каких из них ям больше. Если б наши деньги оставались на месте, мы бы быстрее могли навести порядок", – говорит депутат.

Днепропетровск. "Нужно прорабатывать каждый аспект, чтобы не возник хаос"

В Днепропетровске идею децентрализации власти поддерживают. "На региональном уровне намного проще решать проблемы конкретного человека, конкретного района – где канализацию почистить, где дерево посадить. Из Киева часто такие проблемы не видны. Однако для этого необходимо увеличить местный бюджет. И днепропетровцы сами могут заработать деньги", – считает Ирина Зайцева, депутат горсовета, заместитель мэра города.

Однако в регионе звучат мнения о том, что предложенный Кабмином проект прежде всего нужно детально изучить. "Безусловно, вопрос децентрализации власти очень актуален. Однако необходимо адекватно оценить все риски, плюсы и минусы передачи большей власти в регионы. Для этого необходимо создавать, в том числе в университетах, экспертные группы, комиссии. Детально прорабатывать каждый аспект, а уж затем вносить соответствующие изменения в законодательство, чтобы не возник хаос", – уверен Николай Поляков, депутат горсовета, ректор Днепропетровского национального университета имени О. Гончара.

В селах главную проблему видят в финансировании. "Я сельский глава с 1988 года, и хочу сказать, что когда-то все было на балансе сельсовета. А потом центральная районная больница забрала себе медиков, район – забрал себе учителей. Я считаю, что все, что на территории сельского совета, и если позволяет бюджет, должно быть во владении местного самоуправления", – говорит Галина Бубир, Жемчужненский сельский голова Юрьевского района Днепропетровской области. В подчинении сельсовета находится 6 населенных пунктов. "Децентрализация – думаю, правильно. Почему мы должны отдавать деньги району, области? У нас же тогда на благоустройство села нет ни копейки", – сказала Галина Бубир.

Харьков: "Будет неправильно, если каждый будет охранять кусочек собственной границы "

Депутат Харьковского горсовета Габриел Михайлов законопроекты по децентрализации власти рассматривает как новые возможности для первой столицы. "Когда власть идет навстречу органам местного управления, это очень правильно. Киев и так перетянул на себя все полномочия, которые должны решаться на местном уровне", – рассказывает Михайлов.

Депутат уверен, что если власть передадут на места, проблемы можно будет решать намного оперативное и с толком, учитывая особенности региона. "К примеру, мы с Киевом не можем найти общий язык по поводу долгостроев. У нас есть здания, которые построены на 70%. Однако денег из городского бюджета не хватает на окончание строительства, а столица на такие программы средств не выделяет. Поэтому у нас появится возможность завершить это, чтобы люди как можно быстрее вселились в купленное жилье", – рассказывает депутат.

Первый замгубернатора Харьковской области и по совместительству депутат облсовета Игорь Райнин уверил "Сегодня", что он однозначно является сторонником расширенных полномочий в регионе. Но они должны быть исключительно социально-экономического характера, а не политического. "Например, разрешительные документы правильней выдавать на местах, чтобы людям было ближе и проще их оформлять. А вот охрану границ, обеспечение безопасности, правосудие и здравоохранение должны курировать на национальном уровне. Будет неправильно, если каждый будет охранять кусочек собственной границы", – рассказывает Райнин.

Одесса. "Раньше мы только планировали, но реализовать ничего не могли"

В Одессе уверены, что децентрализация власти поможет снять напряжение в регионах. "Децентрализация власти крайне необходима для стабилизации политической ситуации в Украине", – считает депутат Одесского облсовета Александр Остапенко. По его словам, за годы независимости Украины местное самоуправление уничтожалось. "Децентрализация даст возможность регионам самостоятельно решать свои проблемы. Государственные предприятия на местах проигрывают частным потому, что решения в Киеве принимаются годами, в то время как частники быстро решают, что для них выгодно и эффективно", – рассуждает депутат и добавляет, что в экономику децентрализация власти должна вдохнуть новую жизнь.

По словам Остапенко, передавать полномочия на места нужно быстро, но поэтапно. "Это не только компетенция, но и большая ответственность. Децентрализация в нынешний условиях – это фактор выживания страны", – подчеркнул одесский депутат. Между тем, Остапенко считает, что в предложении Гройсмана есть недостатки, двусмысленные понятия и совсем нет прорывных идей. "У меня есть предложения по роли государства. Оно не должно уйти полностью, на местах должны оставаться представительства, которые будут курировать вопросы государственного значения, в сфере социальной защиты, к примеру. Тем временем местные исполкомы будут заниматься развитием региона и местными, текущими проблемами", – считает Александр Остапенко.

По мнению депутата, наряду с децентрализацией власти нужно проводить и админреформу, так как некоторые регионы не смогут обеспечить себя самостоятельно. "Районы нужно объединять природно. Так, чтобы они были жизнеспособными. Нет смысла соединять два бедных района области, потому что они просто не выживут", – поясняет Остапенко.

Глава одного из сельских советов Одесской области, предпочитая не называть свое имя, высказывал следующую точку зрения: "Если мы сможем управлять всеми средствами, деньгами и возможностями сами – это будет правильно. Раньше об этом тоже говорилось, но у нас все забирали в центральные органы. Раньше мы только планировали, но реализовать ничего не могли. Если полномочия передадут, сформируется свой бюджет, будет работать население, это будет для Украины и для всех хорошо".

"Если передача полномочий на места будет подкреплена финансово – она будет работать. Нужно решать вопросы с налогами, которые будут оставаться в местных бюджетах", – считает Сергей Рараговский, Капустянский сельский голова Савранского района Одесской области.