Дорожная карта Донбасса: на каких условиях возможен мир, и где красные линии для Украины и России

Дорожная карта Донбасса: на каких условиях возможен мир, и где красные линии для Украины и России

Если «выборы» в «ДНР»/«ЛНР» в ноябре не будут отменены, не будет продолжено действие украинского закона об особом статусе и начнет рушиться вся конструкция Минских соглашений

К чему готовиться Украине после очередных президентских выборов Владимира Путина 18 марта? Удастся ли спецпредставителю Госдепа Курту Волкеру договориться с помощником президента РФ Владиславом Сурковым о приемлемом для Украины формате миротворческой миссии, которую считают последней надеждой на мир? Не станет ли это очередной «зрадой», когда Киеву придется пожертвовать частью своего суверенитета? И самое главное: есть ли надежда на мир уже до конца этого года, или же вопрос Донбасса подвисает минимум до 2020 года, пока в Украине не пройдут президентские и парламентские выборы? Больше месяца сайт «Сегодня» собирал ответы на эти непростые вопросы, опросив с десяток украинских, европейских, американских и российских политиков, дипломатов и экспертов. Понятно, что имея дело с Россией, быстрого и выгодного Украине решения ждать не стоит. Есть красные линии, за которые ни Украина, ни Россия никогда не выйдут. Но в условиях войны мир возможен лишь за счет взаимных уступок, что также нужно понимать.

Утром деньги, вечером санкции

«Вы должны повлиять на представителей вашей власти согласиться на более-менее приемлемый вариант миротворческой миссии на Донбассе, чтобы мы, в свою очередь, внутри Евросоюза начали диалог о послаблении санкций», - говорил один немецкий бизнесмен на встрече с российскими предпринимателями и олигархами, которая прошла в рамках 54-й Мюнхенской конференции по безопасности.

По слухам, Москва вложила немало денег в раскрутку выгодной ей повестки дня на прошедшей недавно безопасностной конференции в баварской столице. Совместные ланчи российского и немецкого бизнеса, «дружественные» посиделки российских и немецких экспертов за ужином в неформальной обстановке – все это влетело российской делегации в копеечку. Но и результат не заставил себя ждать. Там же в Мюнхене глава немецкой дипломатии Зигмар Габриэль допустил возможность поэтапной отмены санкций (наверняка он был на закрытой встрече немецкого и российского бизнеса) при условии соблюдения на Донбассе длительного перемирия.

В Берлине считают (сразу отметим, здесь позиция Габриэля отличается от мнения Меркель), что как раз миротворцы и могут стать ключом к длительному перемирию на Донбассе, который должен открыть европейский санкционный замок.

«Во многих странах Евросоюза сегодня зреет другое отношение к вопросу о санкциях, и наша политика может способствовать определенной эрозии санкционного режима со стороны ЕС», - сказал в своем недавнем интервью экс-секретарь Совета безопасности РФ Андрей Кокошин.

Именно через немецкий бизнес и лояльных к Кремлю немецких политиков Москва хочет пролоббировать хотя бы частичную отмену европейских санкций. Об американских речь пока не идет. Сегодняшняя конфронтация между США и РФ, похожая на «холодную войну», всерьез и надолго.

На фото Зигмар Габриэль

Из-за России так и не состоялись переговоры министров иностранных дел Нормандской четверки на полях Мюнхенской конференции по безопасности. Корреспондент сайта «Сегодня» из Мюнхена подробно сообщал, что Сергей Лавров наотрез отказался от встречи: в 11 вечера 16 февраля для него было слишком поздно, утром 17 февраля – слишком рано. Хотя, с другой стороны, о чем Лаврову говорить, да и зачем, до очередных выборов Путина 18 марта? Правда, в данной истории позиция Лаврова как раз менее интересна.

Куда больше удивили немцы и французы. Это из-за Габриэля изначально перенесли встречу в Нормандском формате, которая была назначена на 18:00 16 февраля. Глава немецкой дипломатии просто не успел долететь до Мюнхена. В новом правительстве Меркель (коалициада в Германии продолжается уже почти полгода) Габриэлю может не найтись места: поддержка его родной Социал-демократической партии резко упала, и в погоне за рейтингами встрече в Нормандском формате он предпочел визит к избирателям в одной из немецких земель. Французы тоже, мягко говоря, отличились: вместо главы своего МИДа Жан-Ив Ле Дриана на встречу четверки Париж отправил политического советника. И это при том, что министры иностранных дел в формате четверки встречались ровно год назад на полях 53-й Мюнхенской конференции, а лидеры Нормандского формата и того раньше – 19 октября 2016 года в Берлине.

На фото Ангела Меркель

Но пока в Германии заняты коалициадой, а во Франции – написанием «плана Макрона» по реформированию забюрократизированного Евросоюза, последний, похоже, самоустранился от мирного урегулирования войны на Донбассе. Хотя, как уже писал сайт «Сегодня», аналитики International Crisis Group советовали Брюсселю взять на себя большую роль и рассмотреть вопрос о назначении спецпредставителя Евросоюза по урегулированию украинского конфликта по примеру США, у которых есть спецпредставитель Госдепа по украинскому вопросу Курт Волкер.

«Европейцы мы видим, как себя ведут – они забыли уроки истории, - ответил на вопрос сайта «Сегодня» на одном из недавних форумов второй украинский президент и представитель Украины в Трехсторонней контактной группе (ТКГ) Леонид Кучма. – Я считаю, что сегодняшняя ситуация и мир в Украине на 90% зависят от позиции США».

Почему Сурков может уйти?

Справедливости ради стоит отметить, что Франция от переговоров в формате четверки самоустранилась еще на этапе своих президентских выборов, в которых в мае 2017-го победил Эммануэль Макрон. Вскоре к ней присоединилась и Германия, с головой окунувшись в кампанию по выборам в Бундестаг. А вот США времени не теряли, и в августе назначили спецпредставителя Госдепа по украинскому вопросу Курта Волкера, возродив переговорный формат с Владиславом Сурковым (с ним при Обаме встречалась помощница госсекретаря Виктория Нуланд).

После регистрации Россией в ООН резолюции по миротворцам (хотя Петр Порошенко о «голубых касках» говорил еще в 2015 году) Волкер и Сурков всерьез принялись обсуждать возможность разворачивания на Донбассе миротворческой миссии. Их третья встреча в Белграде (Сербия) в ноябре, по словам самого Волкера, «стала шагом назад». А вот четвертая, прошедшая в Дубае 26 января, оказалась более результативной. Сурков заявил, что американцы привезли гораздо более конструктивные предложения и «дубайский пакет» американских наработок, в отличие от «белградского», в целом выглядит вполне реализуемым.

«США предлагают план поэтапного развертывания миссии в увязке с реализацией политических пунктов Минских соглашений. Это сбалансированный подход, которого мы все время добиваемся. Мы его внимательно изучим и своевременно дадим ответ. После чего пригласим Курта и его коллег на новую встречу», - подытожил Владислав Сурков.

Новая и пятая по счету встреча Волкера с Сурковым может пройти уже в марте, правда точная дата не сообщается. А ведь именно в этом и кроется главная интрига. Во-первых, 18 марта в России пройдут очередные президентские выборы. Во многом из-за этого переговоры министров иностранных дел Нормандской четверки в Мюнхене так и не состоялись. К тому же в российских СМИ уже давно ходят слухи, что после перевыборов Путина Владислава Суркова заменят. В таком случае смысл Курту Волкеру встречаться с человеком, который вот-вот потеряет свой пост?

«Да, скорее всего Суркова заменят. Он потерял былое влияние на Донбассе, его там существенно подвинул Медведчук (кум Путина и представитель Украины в гуманитарной подгруппе ТКГ Виктор Медведчук – Авт.), - говорит сайту «Сегодня» источник, приближенный к ТКГ. – По Явлинскому (российский оппозиционер, лидер партии «Яблоко» и кандидат в президенты РФ – Авт.) сразу скажу - это был вброс. Наиболее реальной кандидатурой сейчас выглядит Дмитрий Козак».

Фигура вице-премьера российского правительства Дмитрия Козака довольно противоречивая. Сразу после незаконной аннексии ему поручили курировать украинский Крым, а в конце 2016-го, когда Сурков начал терять былое влияние в ОРДЛО, российские СМИ называли Козака теневым руководителем «ДНР»/«ЛНР». Вот уже 15 лет он занимается урегулированием конфликта в Приднестровье. В 2003 году по плану Козака Молдова должна была стать федерацией, а ПМР и Гагаузия - получить особый статус и право блокировать решения Кишинева, вплоть до внешнеполитических. Все сходства с Донбассом, как сейчас модно говорить, «совершенно случайны».

На фото Дмитрий Козак

«Но лично я очень сильно сомневаюсь, что Суркова заменят на Козака. На такие должности Путин обычно назначает людей, незапятнанных так сказать работой в госструктурах. И если такого человека в Кремле не найдут, могу предположить, что останется Сурков, если не заменят самого Волкера», - сказал сайту «Сегодня» один из российских политологов.

По словам источников сайта «Сегодня» в украинских дипкругах, с Госдепом Курт Волкер работает на общественных началах. Но контракт с ним все же заключают, и продляется он каждые три-четыре месяца. «Как раз в марте подходят сроки. Так что никто не знает, как оно повернется. Могу сказать лишь одно: если Суркова заменят, по Волкеру тоже могут возникнуть вопросы. Но все будет зависеть от их встречи в марте. Если удастся сдвинуть вопрос по миротворцам с мертвой точки, и Волкер, и Сурков могут сохранить свои должности», - сказал сайту «Сегодня» один из украинских дипломатов.

На фото Владислав Сурков

Впрочем, по мнению одного из украинских парламентариев, который встречался с Волкером до его «дубайской» встречи с Сурковым, главная проблема уже давно не в персоналиях.

«Начнем с того, что Украина не готова признавать сепаратистов в качестве самостоятельной стороны переговоров. РФ заявляет, что без этого шага невозможно обеспечить безопасность миротворцев. А это ключевое условие для разворачивания миротворческой миссии в принципе. Главный неразрешенный на сегодняшний день вопрос - это последовательность политических и военных шагов. В том числе, отведение тяжелой техники и контроль над ее перемещением, передача контроля над границей, а в политической части - вопрос особого статуса и проведения выборов», - говорит сайту «Сегодня» парламентарий.

По его словам, США как посреднику необходимо заключить сделку, которая будет выполнена. А это значит – добиться готовности сторон выполнить обязательства.

«Будет ли произведена замена переговорщика с российской стороны, для них (американцев – Авт.) не так важно. В группе в свое время уже была замена переговорщика. Курт Волкер в 2017 году заменил на переговорах замгоссекретаря Викторию Нуланд, а Владислав Сурков в 2016 сменил замминистра иностранных дел Григория Карасина. Но на динамике и качестве переговоров это почти никак не сказалось. Что касается влияния (Суркова – Авт.) на Донбассе, то для решения этих спорных моментов «внутренняя кухня» не имеет значения», - считает депутат.

Миротворцы – последний шанс на мир

Факт появившихся слухов о замене Суркова на Козака говорит о желании Кремля заморозить конфликт на Донбассе. И миротворческая миссия, если она будет развернута на условиях Москвы, этому лишь поспособствует. Изначально российские рупоры типа главы МИДа Сергея Лаврова и сенатора Алексея Пушкова заявляли, что под миротворцами они понимают охранников СММ ОБСЕ, которые ни в коем случае не должны получить доступ к границе. Но это, по словам Леонида Кучмы, значит сделать новую границу с Украиной.

«Нам предлагают: давайте мы сначала на линии соприкосновения введем «голубые каски», которые будут защищать ОБСЕ. Это значит сделать новую границу с Украиной. Это точное подобие Приднестровья. Там тоже есть российские «голубые каски». И что?», - ответил на вопрос сайта «Сегодня» о миротворцах Леонид Кучма.

Последняя встреча в Дубае, по словам как Волкера, так и Суркова, внесла некий конструктив в обсуждение миротворческой миссии. Правда, экс-посол США в Украине Стивен Пайфер и экс-посол США в России Майкл Макфол также считают, что руками миротворцев Путин хочет заморозить войну, а устойчивое перемирие позволит Москве через, в первую очередь, Германию начать лоббирование вопроса о послаблении европейских санкций.

То, что предлагает Кремль, - «Кипрская» модель раздела Донбасса. «Да, речь идет о том, чтобы заморозить конфликт. С одной стороны, устойчивое прекращение огня дает возможность утверждать, что мы уменьшили опасность конфликта, там уже не стреляют, никто не гибнет. Но с другой стороны ситуация оказывается замороженной. Москве совершенно не нужны эти перестрелки, но она не может сдать Донбасс Киеву, потому что это означает политическое поражение – после того, как была заплачена определенная военная и прочая цена за то, чтобы сохранить Донецк и Луганск вне контроля Киева. После этого сдавать все?», - сказал в интервью сайту «Сегодня» директор Московского Центра Карнеги Дмитрий Тренин.

Но если план Кремля более-менее понятен, то к подходу американцев возникают вопросы. Как сказал Владислав Сурков после встречи с Куртом Волкером в Дубае: «США предлагают план поэтапного развертывания миссии в увязке с реализацией политических пунктов Минских соглашений». По сути, это калька с пресловутой «формулы Штайнмайера», которая появилась после последней встречи лидеров Нормандской четверки в октябре 2016 года в Берлине, когда не сработал первый известный вариант мирного урегулирования – «план Мореля».

Россия смягчила позицию по миротворцам на Донбассе

Последний увидел свет еще в середине 2015 года. Его презентовал Пьер Морель, французский дипломат, который на тот момент был координатором политической группы Минского формата. Его должна была согласовать Нормандская четверка на встрече в октябре того же года. Этот план можно вполне назвать первой Дорожной картой, которая предполагала последовательность реализации шагов в области безопасности и политических решений: от прекращения огня и до принятия законов, описанных в Минских соглашениях. План касался, в первую очередь, модальности, то есть специфики проведения выборов на оккупированных территориях. В результате там могла появиться местная представительская «власть», которая должна была, по задумке Москвы, быть признана Украиной стороной переговоров.

Следом за «планом Мореля», в 2016 году, был провален и так называемый «план Штайнмайера» или «формула Штайнмайера». Этот подход предполагал синхронизировать - запараллелить внесение изменений в Конституцию Украины и принятие закона о выборах на неподконтрольных территориях с прекращением боевых действий, отводом вооружений и выводом российских войск с Донбасса.

Примечательно, что при обсуждении «плана Штайнмайера» появилась идея о вооруженной «полицейской миссии» под эгидой ОБСЕ. Предполагалось, что более подробная, с указанием времени реализации Дорожная карта урегулирования будет доработана и согласована в формате министерских встреч. Но, как известно, сделать этого не удалось.

«Формула Штайнмайера» не сработала, а ее автор Франк-Вальтер Штайнмайер вскоре стал Федеральным президентом Германии, передав пост министра иностранных дел Зигмару Габриэлю. Но о механизме, который предусматривал план Штайнмайера, не забыли, положив его в основу, как выразился Сурков, «дубайского пакета» договоренностей. Уже даже не секрет, как Москва предлагает разворачивать на Донбассе миссию «голубых касок». По задумке Кремля, сначала миротворцы появляются на линии соприкосновения, взамен Украина вводит в действие закон об амнистии (детально о «плане Волкера» смотри в инфографике – Авт.). Затем «голубые каски» продвигаются вглубь оккупированной территории, берут под контроль точки отвода вооружения и следят за выводом российских военных с Донбасса, а Киев принимает закон о выборах. Дальше, собственно на оккупированном Донбассе проводятся выборы под контролем миротворцев и полицейского компонента. И только после этого миротворцы получают доступ к границе.

Сам Волкер выступая в Hudson Institute уточнил, что выборы на Донбассе (организация которых может занять 6 месяцев) возможны примерно через полгода после прихода туда «голубых касок», на введение которых понадобится несколько месяцев после соответствующего решения Совбеза ООН. Затем контроль над Донбассом Россия должна передать ООН. Весь этот процесс, по словам спецпредставителя Госдепа, должен проходить в привязке к Минским соглашениям: проведение местных выборов, амнистия, особый статус. И в конце – переход Донбасса под контроль Украины.

На фото Курт Волкер

В беседе с сайтом «Сегодня» содиректор программ внешней политики и международной безопасности Центра Разумкова Алексей Мельник уточнил, что «план Волкера» предполагает развертывание миротворческой миссии в три этапа:
● на линии разграничения,
● на всей оккупированной территории вместе с переходной гражданской администрацией,
● блокирование миротворцами границы.

«Думаю, это тот компромисс, на который Украина должна согласиться. И риск заморозки конфликта, о котором сегодня много говорят, не выглядит настолько катастрофичным. Взамен Украина должна выполнить свою часть Минских договоренностей. Но есть принципиальные вещи. Таким, как раз, является вопрос выборов – последнее, что проводится в контексте урегулирования. То есть выборы это заключительный этап. В чем основной недостаток Минских соглашений? Они предлагают провести выборы. А Волкер предлагает проводить выборы как раз на последнем этапе: сначала миротворческая миссия, затем международная переходная администрация, которая должна получить контроль над границей (в этом главное отличие позиции Волкера от плана Москвы – Авт.)», - сказал сайту «Сегодня» Алексей Мельник.

По словам украинских парламентариев, встречавшихся с Волкером, и в 2014 году, и сейчас вполне очевидно, что без политической составляющей полноценное урегулирование невозможно, а прекращение огня, даже при условии введения миротворческой миссии будет носить временный, шаткий и замороженный характер. Поэтому лидеры Европы в 2015-2016 гг. стремились к урегулированию, а не замораживанию военного конфликта, предлагая в первую очередь политические шаги.

Очевидно, что сейчас фокус внимания с Нормандского формата сместился на группу «Волкер-Сурков». От нее ожидают политической формулы, которая остановит войну. В то время как европейские партнеры сконцентрировались на гуманитарных вопросах. Недавно Берлин и Париж предложили пакет из десяти гуманитарных мер для Донбасса, который планируют передать на согласование ТКГ. В этом пакете - предложения по обмену пленными, доступу к задержанным, смягчению режима изоляции оккупированных территорий и допуску туда международных гуманитарных организаций, а также проблемы защиты гражданской инфраструктуры и улучшения социального положения жителей этих территорий.

Фото: AFP

«Что касается ожиданий (от следующей встречи Волкера и Суркова в марте – Авт.), то каждая встреча, на которой будет согласован хотя бы один элемент мирного урегулирования, кроме прекращения огня и обмена пленными, станет настоящим прорывом. Если будет согласован подход, приемлемый для всех сторон, - это можно считать выдающимся результатом», - сказал сайту «Сегодня» один из нардепов, который встречался с Волкером.

Окно возможностей и границы компромисса

Курт Волкер говорил, что видит окно возможностей для мирного урегулирования войны на Донбассе с перевыборов Путина 18 марта и до проведения Чемпионата мира по футболу, финал которого пройдет 14-15 июля в России. То есть, у Волкера и Суркова есть всего четыре месяца, чтобы договориться о надежном мандате миротворческой миссии. К тому же, как стало известно сайту «Сегодня», в формате «Волкер-Сурков» обсуждается и забытая всеми Дорожная карта, о подготовке которой, напомним, лидеры Нормандской четверки договорились еще в октябре 2016 года в Берлине.

«Пока неизвестно, что конкретно содержит «план Волкера», но идея увязки политических решений и военных шагов, очевидно, не нова. Главной «модификацией» можно считать идею замены «полицейской миссии ОБСЕ» на формат полноценной миротворческой операции под эгидой ООН. Как показывает опыт, если начать публично обсуждать конкретные шаги - это значит провалить переговоры еще до их начала. Всегда найдутся те, кого не устроит «план Волкера». Худшее, что может случиться - эту инициативу постигнет судьба ее предшественниц. Тогда мы опять станем на шаг ближе к масштабному обострению», - сказал сайту «Сегодня» один из украинских парламентариев.

Правда, один из украинских дипломатов, вовлеченных в переговорный процесс в Нормандском формате, сказал сайту «Сегодня»: «Вы что думаете, если бы Дорожная карта действительно обсуждалась, мы бы о ней не сказали и не попытались внести туда свои пункты, чтобы ее выровнять?». Одни говорят, что эту Дорожную карту писали французы и немцы под чутким руководством Киева и передали Волкеру, другие – что Медведчук под диктовку Путина.

Директор Центра «Новая Европа» Алена Гетьманчук скептически относится к Дорожной карте, даже если такая вообще существует. «Я очень сомневаюсь, что российская сторона даст на нее согласие, если любые шаги Москвы не будут синхронизированы с шагами Украины относительно выполнения политической части Минска. И тут мы сами себе можем задать риторический вопрос: нужна ли нам такая дорожная карта, где мы бы сами прописали и требовали от себя выполнения тех или иных политических шагов в обмен на какие-то минимальные шаги по безопасности, которые давно должны быть выполнены Россией?», - считает Алена Гетьманчук.

В своем блоге для сайта «Сегодня» «Миротворцы на Донбассе: окно возможностей и границы компромисса» содиректор программ внешней политики и международной безопасности Алексей Мельник пишет, что Кремль может согласиться на американский (благоприятный для Украины) вариант миротворцев в обмен на снятие санкций и признание права России на свободу действий в «ближнем зарубежье».

«Кремль с радостью бы принял американские гарантии, что Украине не позволят вступать ни в НАТО, ни в ЕС. Но здесь тоже непросто, поскольку аргумент Волкера, что «США не могут ставить подобные условия суверенным государствам» вряд ли Кремль способен понять и принять», - пишет в своем блоге Алексей Мельник.

«Плюс в начале ноября в самопровозглашённых «ДНР»/«ЛНР» должны пройти «выборы», а в октябре истекает срок действия закона об особом статусе Донбасса. Все это также может стать определенным элементом шантажа и торга в переговорах по миротворцам, как со стороны России, так и Украины. «Если «выборы» в «ДНР»/«ЛНР» в ноябре не будут отменены и таки состоятся, тогда с очень высокой вероятностью не будет продолжено действие украинского закона об особом статусе. Соответственно начнет рушиться конструкция, связанная с выполнением вторых Минских соглашений», - пишет в своем блоге «Миротворцы на Донбассе: все будет зависеть от выборов в Украине?» для сайта «Сегодня» политолог Владимир Фесенко.

А дополнительный фактор, который будет усложнять процесс поиска компромиссов, – начало избирательной кампании в Украине. Очередные президентские и парламентские выборы, если конечно не будет внеочередных, должны пройти в 2019 году. И представить, что наши политики осознанно пойдут на реализацию политической части Минска, а это и амнистия, и выборы, и особый статус, невозможно – это будет сродни политическому самоубийству.

Так что с высокой долей вероятности, если, конечно, Волкер и Сурков не договорятся о надежном мандате миротворческой миссии, мирное урегулирование ситуации на Донбассе откладывается до 2020 года. Это понимают как в Вашингтоне, так и в Москве.

Автор текста: Кристина Зеленюк
Верстка и инфографика: Анастасия Ищенко