Віталій Рябошапка
провідний політичний оглядач 28 червня в Україні святкується День Конституції. Хоча Конституція – основний закон в будь-якій державі, змінювати документ складно, але можна. А часом навіть потрібно: життя не стоїть на місці, реалії диктують нові правила.
Українська Конституція: між Вашингтоном і Брюсселем
У різних країнах до змін Основного закону ставляться по-різному. Наприклад, за 230 років існування Конституції США в документ було внесено 27 поправок. Цікавий момент: 11 з них були ініційовані вже через два роки після затвердження Конституції. При цьому десять поправок були затверджені і незабаром набули чинності. А 11-я чекала свого часу цілих двісті років: весь цей час вона чекала ратифікації штатами.
В Конституції Бельгії – також, до речі, має майже двохсотрічну історію – лише за останні чверть століття було внесено три десятка змін. І це після того, як в 1994 році була ухвалена нова редакція Основного закону.
Україна в цьому сенсі дотримується приблизно "золотої середини": за 24 роки існування Конституції до неї було внесено 7 поправок. Або змін. При цьому одні з них, як, наприклад, знаменита політреформа 2005 року, істотно змінювали цілі розділи Конституції. Інші ж – на зразок змін до статті 98 від 2013 року, якими контроль над надходженням та витратами коштів держбюджету закріплювався за Рахунковою палатою, – вносили лише "косметичні" зміни до Основного закону.
Настають великі зміни
Втім, незабаром картина може змінитися. Нова влада Володимира Зеленського задекларувала і почала модернізацію Конституції. І поки що рішуче налаштована завершити розпочату справу.
Трохи статистики. На сьогоднішній день на сайті Верховної Ради зафіксовано 11 ініціатив щодо змін до Конституції, імплементація яких лягла на плечі парламенту нинішнього скликання. Деякі з них дісталися у "спадок" від минулого парламенту. Більшість – нових.
З цих одинадцяти "поправок" одна пройшла всі етапи схвалення і набула чинності. Три пройшли горно Конституційного суду і попереднього затвердження у Верховній Раді. Одна була "провалена" на етапі попереднього затвердження. Решта розглянуті Конституційним судом, але до зали не виносилися. Забігаючи наперед, зазначимо, що деякі з них вже і не будуть виноситися.
До Дня Конституції сайт "Сьогодні" вирішив провести "ревізію" змін до Основного закону, які вже чинні і прийдешніх. З'ясувавши, "на якому світі" перебувають ті чи інші поправки, ініційовані новою владою. Допомогти нам у цьому погодився народний депутат України, заступник голови Комітету Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Олександр Качура.
Поправки "живі" і "мертві"
Спершу про поправки, реалізовані і провалені. До першої і єдиної належать зміни до Конституції, що обмежили (а, по суті, скасували) депутатську недоторканність. Законопроект №7203 був внесений до парламенту ще в 2017 році президентом Петром Порошенком. Але у парламенту VIII скликання не вистачило ні бажання, ні політичної волі, щоб розглянути документ хоча б у першому читанні. Все змінилося з приходом нової влади. Оскільки готувати новий документ, а головне, проводити його через всі процедури, включаючи розгляд Конституційним судом, було довго, з архіву витягли проєкт 7203, вже схвалений КС. Потім послідувала перша демонстрація народу України "турборежиму в дії". На першій сесії, що тривала лише один день, новий парламент схвалив проєкт попередньо. А через чотири дні – на другій сесії – затвердив його 373 голосами. За проєкт голосували як "слуги народу", так і їхні непримиренні опоненти. Зміни набули чинності 1 січня 2020 року.
"Коли ми його брали, нас критикували. Говорили, що нічого не працюватиме. Але, як бачите, все вже працює. Народним депутатам вручаються підозри. Правоохоронні органи розслідують справи. Що раніше було практично неможливо – генеральному прокурору потрібно було дуже постаратися, щоб отримати дозвіл на початок процесуальних дій", – говорить Олександр Качура.
Більш сумна доля спіткала проєкт №1014. Зміни до Конституції, що містяться в цьому проєкті, закріплюють за очільником держави право створювати незалежні регуляторні органи, НАБУ, призначати на посади та звільняти з посад директора Національного антикорупційного бюро України і директора Державного бюро розслідувань. У вересні парламент відправив проєкт до Конституційного суду. А вже в грудні КС виніс вердикт: документ не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України. У лютому Верховна Рада спробувала відправити проєкт на доопрацювання, щоб врахувати у відредагованому проєкті зауваження Конституційного суду. Однак на це не вистачило голосів: за відповідну постанову проголосували лише 214 народних депутатів.
"Справа в тому, що президент і так робить все, що зазначено в проєкті. Ми хотіли, щоб Конституція відповідала реаліям. Але оскільки ухвалене таке рішення Конституційним судом, документ треба доопрацювати. Надіслати на доопрацювання парламент не зміг. Але це не означає, що питання закрите. Буде поданий інший проєкт – написаний з урахуванням зауважень КС", – говорить Олександр Качура.
За крок від затвердження
Три законопроекти про внесення змін до Конституції просунулися досить далеко. По суті, парламентаріям залишилося розглянути їх в цілому. Ну і, звичайно, зібрати 300 голосів для затвердження.
Перший з них – проєкт №1013 – "Про ліквідацію адвокатської монополії". Документ був направлений в КС у вересні, отримав позитивні висновки. І 14 січня нинішнього року був схвалений парламентом у першому читанні. У разі затвердження проєкту з Конституції зникне скандальна і критично сприйнята громадянами норма про те, що тільки адвокат може представляти іншу особу в суді.
"Я особисто спочатку скептично ставився до цього проекту, оскільки сам з адвокатської спільноти. Але коли поспілкувався з колегами, зрозумів, що у них ці зміни не викликають заперечень. Вони готові конкурувати якістю послуг. Та й громадянам і бізнесу послуги адвокатів і юридичних фірм обійдуться дешевше. Бізнес і комунальні підприємства можуть представляти власні інтереси в судах в цивільних справах за допомогою корпоративних юристів".
Ще один законопроєкт, затверджений парламентом в першому читанні в цей же день, – проєкт №1017. Ним до Конституції вносяться зміни, що дозволяють Верховній Раді в рамках власного бюджету створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.
За великим рахунком, обидва законопроекти могли б бути пухвалені вже зараз, на третій сесії ВР, оскільки перше читання вони пройшли ще на попередній сесії. Однак чомусь до зали для підсумкового голосування документи так і не внесли.
"Ці проекти затверджуватимуться вже восени, – каже Олександр Качура. – Голоси під них є".
А ось третій проєкт, який вже розглянув КС і затвердив парламент в першому читанні, депутатам точно можна буде розглядати в цілому лише восени. Йдеться про проєкт №1017, яким в конституційне поле вводиться пропорційна система виборів. А чисельний склад Верховної Ради зменшується з 450 до 300 депутатів.
"Справа в тому, що ось ця цифра – вона абсолютно штучна. Була така історія, її сам Леонід Кравчук розповідав: в парламенті УРСР було 650 депутатів – вони сиділи навіть на балконах. Коли відбулося перше скликання парламенту України, число вирішили скоротити до 450. Чому до 450? Тому що стільки, як підрахували, в залі всього було крісел. Від цього і відштовхувалися. І зрозуміло, що це не серйозний аргумент. Питання не в кількості депутатів, а в їх якості. До того ж, коли буде введена пропорційна система виборів і депутатів-мажоритарників в парламенті не буде, 300 парламентаріїв – оптимальна цифра. Але головне, цим проєктом ми імплементуємо результати референдуму 2000 року. Ми, по суті, виконали волю народу. Вся наша фракція підтримує цей проєкт. Думаю, в залі знайдеться і 300 депутатів, які за нього проголосують", – говорить Олександр Качура.
Власне кажучи, всі три згаданих вище проекти, по суті, перебувають за крок від затвердження і набуття чинності.
Потрібне доопрацювання
Ще три законопроєкти перебувають, що називається, на низькому старті. Всі вони були направлені до Конституційного суду, отримали різні вердикти. І навіть були внесені до порядку Верховної Ради на нинішню сесію – для розгляду їх у першому читанні або відправки на доопрацювання. Однак в залі не розглядалися.
Йдеться, зокрема, про проєкт №1015 (щодо законодавчої ініціативи народу). У разі затвердження змін та набуття ними чинності, народ стає суб'єктом законодавчої ініціативи (зараз право подавати законопроєкти належить тільки президенту, народним депутатам і Кабміну). КС дав проєкту позитивний висновок. Проте парламент не став поспішати з розглядом документа у першому читанні.
"Цей законопроєкт, звичайно, буде проголосований. Він йде в пакеті законів про народовладдя, його ствердження для нас принципове", – говорить Олександр Качура.
Ще один проєкт – №1027 – отримав негативний висновок КС і повинен бути направлений на доопрацювання. Проєкт передбачає внесення до Конституції додаткових підстав для позбавлення депутата повноважень. А саме – за "голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України або надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України". Якщо по-простому, то йдеться про "кнопкодавство". Також пропонується позбавляти мандата депутатів-прогульників. У перших числах лютого проєкт постанови про доопрацювання документа фігурував в порядку денному сесії. Однак на голосування його не ставили. Представник голови держави в Конституційному суді Федір Веніславський свого часу зазначав, що президент підготує новий проєкт – з урахуванням позиції КСУ.
"Питання "кнопкодавства" ми вже криміналізували. Але ось зміни до Конституції поки в процесі. Вважаю, ми повернемося до них вже на наступній сесії", – говорить Олександр Качура.
Законопроєкт №1016 також був визнаний КС, що не відповідає частині першій статті 157 Конституції. Цим проєктом парламенту надавалися повноваження призначати для здійснення парламентського контролю за дотриманням Конституції України і законів в окремих сферах спеціальних уповноважених Верховної Ради. Також на початку лютого ВР планувала розглянути постанову про відправку документа на доопрацювання. Але так і не зробила цього.
"В принципі, ми, вивчивши думку КС, відмовилися від ідеї створення інституту уповноважених. КС вказав, що відповідні функції контролю можуть здійснювати комітети. І ми з цим погодилися. Цей проєкт вже не буде голосуватися", – зазначає Олександр Качура.
Закон на перспективу
Нарешті, три проекти з різних причин опинилися в "підвішеному" стані. Два з них – про перейменування Дніпропетровської та Кіровоградської областей в Дніпровську і Кропивницьку відповідно. Проекти були подані депутатами минулого парламенту в 2018 році, "зависли" там, після чого були реабілітовані і з'явилися в списку проектів вже нинішньої Верховної Ради. Але парламент їх не розглядав.
"Справа в тому, що ми підготували законопроєкт про зміни до Конституції №2598 – про децентралізацію влади. У цьому проекті ми взагалі відходимо від практики внесення до Конституції назви областей. Суб'єктність кожної області – ознака федеративних держав, а Україна – держава унітарна. Тому ми хочемо відійти від цього. Назви областей будуть регулюватися законами. Відповідно, розглядати зміни до Конституції, якими Дніпропетровська і Кіровоградська області перейменовуються, немає сенсу. Ми не розглядатимемо ці два проєкти, а вирішимо це питання в проекті про децентралізацію", – говорить Олександр Качура.
Що стосується згаданих змін щодо децентралізації, то вони також зависли. Окремі норми і положення змін викликали критику і просто питання у громадськості і представників регіонів. І хоча парламент був готовий відправити його на розгляд до КС, запустивши процес затвердження змін, президент Володимир Зеленський відкликав проєкт на доопрацювання. Документ вносить дійсно серйозні зміни в Основний закон, за масштабами цих змін його можна порівняти з політреформою 2005 року. Але стосується місцевих органів влади. Так, цим проєктом громада визначена як первинний суб'єкт місцевого самоврядування.
"У будь-якому випадку процес децентралізації буде завершено, оскільки у нас запущений план "Б". Шляхом внесення змін до закону будуть створені райони, а перспективні плани будуть затверджені об'єднаними територіальними громадами, і вибори пройдуть за новим територіальним устроєм", – зазначає Олександр Качура.
За реформою, райадміністрації "зникають" з Основного закону, а замість них з'являється інститут префекта. Райради замінюються окружними радами, причому повноваження останніх не прописуються в Конституції так докладно. Зате дуже докладно змінами виписуються повноваження громад, їх взаємини з центральними органами влади.
"Проєкт дійсно був внесений до парламенту, причому це була вже друга його редакція. Але після вивчення думок проєкт вирішено було відкликати для того, щоб загально обговорити, в тому числі з представниками регіонів, громад, громадськості, доопрацювати з урахуванням висловлених думок і вже потім подавати до Конституційного суду і розглядати в парламенті. Ми вже почали процес – перше обговорення провели у Києві і декількох областях. Але потім почалася епідемія коронавірусу, і процес призупинився. Як я бачу, доцільно відновити його восени, вже після місцевих виборів, для того, щоб в обговоренні могли взяти участь обрані на них представники місцевої влади. Оскільки є різні думки щодо питання реформи, ми вирішили, що, по суті, напишемо цей проєкт під час обговорення, щоб врахувати думку всіх", – каже Олександр Качура.
А ось як Верховна Рада скасовувала депутатську недоторканність:
Споживча інфляція
Облікова ставка
Офіційний курс євро
Офіційний курс долара
Міжнародні резерви
Головні теми