Закон про референдум від Зеленського: плюси, мінуси, підводні камені

Президент України Володимир Зеленський подав до Верховної Ради перший законопроєкт з пакету законопроєктів про народовладдя – "Про народовладдя через всеукраїнський референдум". Над документом працювали фахівці Офісу президента, народні депутати і ціла низка громадських організацій. Незважаючи на те, що експерти називають низку потенційних загроз і деякі недоліки законопроєкту № 3612, загалом, думка про нього позитивна.

Нагадаємо: в Конституції цілий розділ присвячений врегулюванню питань референдуму, однак провести плебісцит наразі не можливо. Старий, ще "радянський" закон, за яким відбулися референдуми 1991 і 2000 років, перестав бути чинним у 2012-му, після затвердження нового законодавства у цій. Але це законодавство було визнано Конституційним судом не відповідним до Основного закону. Отже, конституційні норми про референдум залишилися, в принципі, без законодавчого забезпечення і де-факто не працювали.

Детальніше про історію українських референдумів читайте в матеріалі "Референдум в Україні: чим небезпечний і навіщо взагалі потрібен".

Деокупація півдня країни – як українські військові відвойовують території

Заборона на пересування країною для військовозобов'язаних – всі деталі

Ракетні удари по мирних українськиих містах - липень 2022

Ядерний тероризм Росії

Втім, навіть коли відповідне законодавство було, воно практично не застосовувалося (виняток – референдум 2000 року і референдум про Незалежність).

"Ніхто не заперечував необхідності самого закону про референдум. Інша справа, що після 2000 року в українських еліт – саме еліт, а не у народу – було до нього таке суперечливе ставлення: якби не загратися. Після 2014 року були побоювання, що Росія може вплинути. Але насправді у нас розклад сил усередині країни після початку агресії змінився. І Росія, в принципі, не могла "виграти" український референдум з питань зовнішньої політики. Я абсолютно в цьому переконаний, і всі соцопитування це підтверджували. Але, загалом, проблема не у законі, його не боялися, його, швидше за все, побоювалися: як би чого не вийшло. Тому не чіпали", – зазначив у коментарі сайту "Сьогодні" політолог Володимир Фесенко.

Цю думку поділяє і глава Комітет виборців України Олексій Кошель.

"Референдум був заблокований протягом багатьох років. Але це був дуже делікатний компроміс еліт якраз для того, щоб на референдум не виносилися питання, які розколюють країну", – сказав у коментарі сайту "Сьогодні" глава КВУ.

Зараз же, на думку експертів, законодавче оформлення процедури референдуму назріло. І, хоча загрози розколювання суспільства зберігаються (будь-який референдум в будь-якій країні розбиває суспільство мінімум на два табори – тих, хто "за", і тих, хто "проти"), потенційної користі від закону набагато більше, ніж потенційних загроз. Оскільки проєкт прописаний дійсно досить непогано та містить в собі безліч запобіжників "від дурня".

Що у проєкті

Відповідно до законопроєкту, на референдум можуть бути винесені питання зміни I (загальні основи), III (вибори, референдум), XIII (внесення змін до Конституції) Основного закону України. Ці питання вносяться після того, як конституційні зміни пройдуть всі необхідні процедури, включаючи перевірку Конституційним Судом та затвердження двома третинами парламенту. Цей референдум призначає президент.

На референдум також можуть бути винесені питання зміни території країни. Це передбачено і Конституцією. Але ось законопроєкт про референдум уточнює: мова йде про затвердження ухваленого Верховною Радою України закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України. При цьому питання про порушення територіальної цілісності країни виносити на референдум забороняється.

"Ось тут ми бачимо перший чіткий запобіжник. З одного боку, закон, як і Конституція, каже, що референдум проводиться з питань зміни території країни. І, щоб не підозрювали, що можна якось легітимізувати втрату частини Донбасу чи Криму, в законі фактично уточнили, що референдум може розглядати зміну території. Але тільки в бік збільшення. Це звучить фантастично, але це страховка", – каже Володимир Фесенко.

Референдум з питання зміни території призначає Верховна Рада

Нарешті, третій суб'єкт ініціативи проведення референдуму – народ. Громадяни можуть ініціювати референдум з питань загальнодержавного значення, тобто "рішення якого впливає на долю всього українського народу і має суспільний інтерес".

"Це може бути референдум щодо вступу України в НАТО або ЄС. Це найпростіший і зрозумілий приклад. Це може бути референдум з питання продажу землі іноземцям. І так далі", – каже Володимир Фесенко.

Другий блок питань, за якими можуть ініціювати референдум громадяни, – скасування чинних законів або їх окремих норм.

Для проведення референдуму за народною ініціативою повинна зібратися група кількістю не менше 300 осіб, запросивши на збори представника ЦВК. Група повинна сформулювати питання референдуму і схвалити формулювання. Потім ініціатива передається до ЦВК, і починається процедура збору підписів громадян за проведення референдуму. Їх потрібно зібрати 3 мільйони, причому підписи повинні бути зібрані не менш як у двох третинах регіонів і не менше ніж по сто тисяч підписів у кожному з них. Проголошує референдум за народною ініціативою президент. При цьому глава держави або не менше 45 народних депутатів можуть подати в Конституційний суд конституційне звернення щодо конституційності питання, що пропонується для винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

Ще з нюансів законопроєкту. На референдум дозволяється виносити тільки одне питання. При цьому воно повинно вимагати однозначної відповіді: "так" або "ні". Якщо на референдумі з питання про скасування закону більшість громадян, які взяли участь, проголосує "за", цей закон буде скасований протягом 10 днів. А ось вирішення питання загальнодержавного значення може бути відтягнуте у часі: закон про референдум лише зобов'язує держоргани і посадових осіб реалізувати його. Але точні терміни не вказує.

Нарешті, новинкою законопроєкту є електронне голосування. Громадянам дозволено голосувати на етапі збору підписів у електронному вигляді, використовуючи цифровий підпис. В принципі, проєкт передбачає можливість електронного голосування і на самому референдумі – для цього створюється окрема виборча дільниця. Але детально процедура в законопроєкті не виписана.

"Електронного голосування на референдумі найближчим часом не буде, – пояснила в коментарі сайту "Сьогодні" глава правління громадянської мережі "ОПОРА" Ольга Айвазовська. У документі закладена досить рамкова форма щодо розробки прототипів або пілотних проєктів по електронне голосування. Ця форма голосування буде використана тоді, коли вона буде випробувана, коли їй будуть довірити. Тобто ми не говоримо, що ось, є норма, і вже завтра, хто хоче, через електронну пошту голосує", – сказала Ольга Айвазовська.

За її словами, в подальшому буде окремо розроблений законопроєкт про електронне голосування. І там вже буде детально розписана процедура, включаючи верифікацію під час голосування, захист і так далі.

Плюсів більше

Опитані сайтом "Сьогодні" експерти називають цілу низку позитивних норм, якими вирізняється законопроєкт.

"Щодо правових аспектів, то, по-перше, важливо, що цей референдум можуть ініціювати громадяни, але лише якщо вони зберуть за 60 днів не менше трьох мільйонів підписів. При цьому, в двох третинах регіонів – не менше сто тисяч голосів в кожному. Це буде маркером того, що питання, яке виноситься на референдум, важливе для всіх", – розповіла Ольга Айвазовська.

Другий важливий момент – референдум вважається таким, що відбувся, за явки не нижче 50% виборців.

"Відповідно, прийняти рішення меншістю буде досить важко. Тому що тільки дійсно важливі для народу і країни рішення зможуть мобілізувати громадян на участь у голосуванні", – зазначила Ольга Айвазовська.

Такої ж думки щодо "бар'єру" дотримується і глава КВУ Олексій Кошель.

"Серед плюсів законопроекту – 50% -ний бар'єр для того, щоб референдум відбувся. Це дуже високий бар'єр, який захищає нас від багатьох ризиків. Тому що, я вважаю, є ризик, що відразу після того, як закон набуде чинності, різні проросійські і антиукраїнські сили спробують ініціювати низку референдумів з дуже болючих питань. У нас проросійські сили, наприклад, неодноразово заявляли про бажання провести референдум з питання другої державної мови, з питання про скасування декомунізації та інших питань, які можуть відповідати національним інтересам Росії. Тому 50% -ний бар'єр – це досить серйозна захист", – говорить глава КВУ.

Серед інших позитивних моментів експерти називають наявність "запобіжника" у вигляді Конституційного суду і те, що референдумом можна скасувати закон, але не можна закон затвердити.

"Дуже великий плюс, що можна скасувати закон або норму, але не можна проголосувати за закон. Тому що в іншому випадку виникала б ціла низка питань. Як, наприклад, приймати зміни в цей закон, затверджений за народною ініціативою? Теж на референдумі? Як його скасовувати? Ну, і безліч інших ", – говорить Олексій Кошель.

Своєю чергою, Ольга Айвазовська акцентує на тому, що закон про референдум гармонізований з виборчим кодексом в частині виборчих процедур. Процедури територіальної організації референдуму, підрахунку голосів, суб'єкти виборчого процесу і так далі дуже близькі до тих норм, що закладені у Виборчому кодексі, який напрацьовується вже тривалий час і поліпшується.

Серйозним плюсом проєкту вона називає також добре прописану в документі процедуру формування виборчих фондів. Акцентуючи, що законопроєкт про референдум передбачає формування фонду вже на етапі збору підписів.

"Тобто агітація під час збору підписів – ще до оголошення референдуму – також підпадає під дію закону. Ми розуміємо, що цей етап вимагає певної інформаційної діяльності, заходів, які повинні бути профінансовані. Тепер процес фінансування буде абсолютно прозорим, фонди не будуть формуватися великими бізнесменами або третіми країнами, припустимо. А значить, ми переконаємося, що це дійсно народна ініціатива, а не щось інше", – каже Ольга Айвазовська.

Є й мінуси

Як зазначає голова КВУ Олексій Кошель історично вся правова база, що стосується проведення референдумів, містила слабке місце: процедуру перевірки справжності підписів за референдум.

"І цей законопроєкт, на превеликий жаль, цю проблему не вирішує. Нагадаю, що раніше в Україні існував такий собі тіньовий бізнес, коли певні структури, "комерційні фірми" "забезпечували" збір голосів. Попросту ці фірми, маючи бази даних, самі підписували ці листи. За референдум за народною ініціативою необхідно зібрати 3 мільйони підписів – це дуже багато. І є побоювання, що у нас можуть відродитися згадані "кооперативи". Закон це питання так і не врегулював. Згоден, що це дуже складне питання, його дійсно дуже складно врегулювати. Але все ж потрібно намагатися і добре попрацювати над ним", – зазначає голова КВУ.

Водночас, він відзначає, що норма, що дозволяє на етапі збору підписів використовувати "електронний підпис", частково нівелює цей недолік.

"Цей спосіб на етапі збору підписів безумовний плюс, оскільки електронний спосіб набагато надійнішиц на даному етапі, ніж паперовий. Але, звичайно, для того, щоб впровадити електронне голосування на самому референдумі, потрібно прописати закон. При цьому я вважаю, що запроваджувати електронне голосування сьогодні рано. Я спілкувався з десятками міжнародних експертів, які спеціалізуються на питаннях електронного голосування. І вони кажуть, що при його впровадженні та використанні ключове питання – навіть не в захищеності системи. А в довірі виборців до результатів електронного голосування. За кордоном з цим проблема колосальна. Думаю, у нас – ще більша. Тому вважаю, що зараз впроваджувати електронне голосування на референдумі, так само як і на виборах, не варто", – говорить Олексій Кошель.

Ще один недолік проєкту, за словами голови КВУ, – недостатньо жорстко прописана норма про наповнення та витрачання фондів.

"Я вважаю, що звітувати за кошти, які надходять на рахунки і витрачаються, потрібно онлайн щодня. Тисячі журналістів і активістів набагато ефективніше відслідкують, звідки надходили гроші, як, як і на що вони витрачалися. У ЦВК на це просто не вистачає рук", – говорить глава КВУ.

Є питання до механізмів роботи закону і у Володимира Фесенко.

"Припустімо, щодо скасування законів. Тут ініціатив може бути дуже багато. Але, по-перше, тут потрібно контролювати збір підписів. По-друге, як вони будуть обходити норму "1 питання на референдум"? Проводити більше двох референдумів на рік – складно. І дорого для держави. за великим рахунком – мільярд гривень держкоштів за один референдум. І ось як вони будуть визначати черговість референдумів, якщо ініціатив буде дуже багато?", – каже Володимир Фесенко.

Однак, загалом, політолог зазначає, що проєкт досить збалансований і враховує різні моменти, які могли б перешкодити реалізації ідеї народовладдя.

Які питання поза питанням продажу землі іноземцям можуть винести насамперед на референдум, дивіться в сюжеті "Сьогодні":